La simplification du droit de l’urbanisme est devenue un leitmotiv récurrent du débat public, au croisement de plusieurs urgences : crise du logement, transition écologique, impératif de sobriété foncière. Sur le terrain, cette exigence se traduit par des situations très concrètes : opérations de logements sociaux retardées de plusieurs années, projets de réhabilitation énergétique ralentis par la superposition de règles patrimoniales et environnementales, difficultés à densifier autour des gares ou à recycler des friches, incertitudes juridiques sur des opérations pourtant jugées prioritaires par les collectivités. Pourtant, malgré une succession ininterrompue de réformes – de la loi d’orientation foncière de 1967 à la loi SRU, puis aux lois Grenelle, ALUR, ELAN, Climat et résilience, sans oublier les réformes des autorisations d’urbanisme et des procédures d’évolution des documents de planification ou les dernières lois de simplification – le sentiment dominant chez les praticiens est celui d’une complexification continue. Ce paradoxe invite à s’interroger sur le sens même de la « simplification » telle qu’elle est généralement invoquée. Réduire des délais, alléger des procédures ou supprimer ponctuellement des normes ne suffit manifestement pas à rendre le droit plus lisible ni plus opérant pour les projets.
Le présent article propose de déplacer le regard. Plutôt que de se limiter à une approche technique de la simplification, il invite à une réflexion de fond sur les causes structurelles de la complexité, sur les illusions qui ont orienté jusqu’ici les politiques de réforme et sur les transformations nécessaires pour adapter le droit à un contexte profondément renouvelé : passage d’un urbanisme de la construction à un urbanisme de la transformation, montée en puissance des objectifs environnementaux, besoin de cohérence entre urbanisme, environnement et construction.
Il s’organise en trois temps. Dans un premier temps, elle dresse un constat des facteurs de complexité du droit de l’urbanisme et des impasses de la simplification « à la marge ».
Dans un deuxième temps, il met en lumière le changement de paradigme que constitue l’entrée dans un urbanisme de la transformation, en montrant combien ce basculement appelle une révision en profondeur des outils juridiques.
Dans un troisième temps, il esquisse des pistes de refondation : évolution vers un droit d’objectifs, renforcement de l’urbanisme de projet, et réflexion sur la mise en cohérence, voire la fusion, des grands codes qui structurent aujourd’hui l’action sur la ville.
I – Les racines de la complexité : accumulation, fragmentation, judiciarisation
Le droit de l’urbanisme n’est pas spontanément complexe par nature. Il l’est devenu tel au fil du temps par un ensemble de choix successifs qui ont progressivement superposé des objectifs, des niveaux de normes et des exigences procédurales sans remise à plat d’ensemble.
1.1. L’accumulation des objectifs : de la constructibilité à la multifonctionnalité du sol
Depuis la fin des années 1960, chaque grande réforme a ajouté de nouvelles finalités au droit de l’urbanisme sans réellement interroger la cohérence globale du système.
La loi d’orientation foncière a posé les bases d’un urbanisme de planification, structuré autour de la maîtrise de la croissance urbaine et de la répartition des fonctions dans l’espace.
La loi SRU a introduit une dimension plus volontariste en faisant de l’urbanisme un instrument de politiques publiques, en particulier de la politique du logement et de la mixité sociale.
Les lois Grenelle ont, pour leur part, inséré au cœur du droit de l’urbanisme des objectifs environnementaux de plus en plus précis : lutte contre l’étalement urbain, réduction des émissions de gaz à effet de serre, prise en compte des continuités écologiques.
La loi ALUR a poursuivi ce mouvement en renforçant la planification intercommunale, en densifiant les objectifs de lutte contre l’étalement et en introduisant de nouveaux outils de maîtrise foncière.
La loi ELAN et, plus encore, la loi Climat et résilience, ont franchi un cap supplémentaire en inscrivant l’objectif de sobriété foncière et de réduction de l’artificialisation des sols dans la trajectoire dite « Zéro artificialisation nette ».
Le résultat est un droit de l’urbanisme à finalités multiples. Il ne s’agit plus seulement d’organiser la constructibilité et les usages du sol, mais de répondre simultanément à des attentes très diverses : produire du logement en quantité suffisante et à un coût supportable, garantir la mixité sociale, protéger les espaces naturels et agricoles, préserver les paysages, organiser les mobilités, réduire les émissions de gaz à effet de serre, adapter la ville au changement climatique, assurer la résilience face aux risques, maintenir la qualité architecturale et patrimoniale. A cela s’ajoutent de nombreuses politiques sectorielles qui se sont insérées dans les documents d’urbanisme.
Dans les secteurs à forts enjeux, cette superposition d’objectifs se traduit par des injonctions parfois contradictoires. L’exemple des zones périurbaines ou des entrées de ville est révélateur : il faut y densifier pour limiter l’étalement, réduire l’emprise des parkings de surface, améliorer la qualité paysagère, préserver les continuités écologiques, gérer le ruissellement, tout en maintenant l’activité économique et en améliorant l’offre de logement.
La complexité du droit reflète ainsi la complexité du réel. Elle n’est pas seulement le produit d’un excès de technicité, mais la traduction juridique de tensions sociales et politiques non résolues.
1.2. La fragmentation du système normatif et la difficulté de lecture
À cette accumulation d’objectifs s’ajoute une fragmentation du système normatif, qui résulte à la fois du nombre de niveaux de planification et de la diversité des sources sectorielles.
Le droit applicable à une parcelle donnée résulte souvent de la combinaison de plusieurs documents de planification (schémas régionaux, SCOT, PLU ou PLUi, cartes communales, documents supra‑communaux spécifiques), de servitudes d’utilité publique, de prescriptions sectorielles et de règles issues d’autres codes, au premier rang desquels le code de l’environnement.
Cette organisation en strates successives a été pensée pour mieux territorialiser les politiques publiques, rapprocher la décision du terrain et permettre une adaptation fine aux spécificités locales.
Mais elle a aussi multiplié les interfaces et les risques de contradiction.
L’articulation entre les objectifs fixés à l’échelle régionale (par exemple, en matière de climat, air, énergie ou de biodiversité) et les règles du PLU ou du SCOT n’est pas toujours évidente, en particulier lorsque les documents supérieurs restent généraux ou peu prescriptifs.
Par ailleurs, le cloisonnement administratif entre les politiques d’urbanisme, d’environnement, de patrimoine, de mobilité ou de risques naturels se retrouve dans la production normative.
Chaque politique vient ajouter sa couche de règles, souvent sans véritable mise en cohérence avec les dispositifs existants.
Le Code de l’urbanisme et le Code de l’environnement, en particulier, ne sont pas toujours coordonnés, comme en témoignent les difficultés d’articulation entre les procédures de planification urbaine et les obligations d’évaluation environnementale ou encore la diversité des régimes de participation du public.
Pour les acteurs locaux – élus, services instructeurs, aménageurs, maîtres d’ouvrage – cette fragmentation se traduit par une difficulté croissante à identifier rapidement le droit applicable à un projet et à anticiper les étapes nécessaires à sa sécurisation juridique.
Le temps passé à « démêler » les exigences normatives en amont des projets est devenu un élément structurant de la fabrique urbaine.
1.3. Judiciarisation, sécurité juridique et inflation procédurale
La montée en puissance du juge administratif dans le contrôle des décisions d’urbanisme a contribué à renforcer la recherche de sécurité juridique, ce qui s’est traduit par un alourdissement des exigences formelles et procédurales.
Pour se prémunir contre les risques d’annulation, le législateur a précisé de plus en plus finement les conditions de légalité des documents d’urbanisme et des autorisations.
Dans la pratique, les dossiers de permis de construire ou d’aménager sont devenus des objets volumineux, parfois difficilement maîtrisables, mobilisant une expertise technique pointue. Les études préalables se sont multipliées : études d’impact, études de circulation, études hydrauliques, diagnostics patrimoniaux, études de faisabilité environnementale, etc.
Chaque étape de la procédure – concertation, enquête publique, évaluation environnementale, consultation des services, affichage, notification – est scrutée à l’aune du contentieux potentiel.
Ce mouvement est intrinsèquement ambivalent. D’un côté, il répond à une demande légitime de transparence, de participation et de prise en compte des enjeux environnementaux. De l’autre, il contribue à une inflation procédurale qui pèse lourdement sur les délais et les coûts des projets, sans toujours améliorer la qualité des décisions.
La norme devient plus précise, mais aussi plus fragile, car la moindre erreur formelle peut suffire à emporter l’annulation d’un document ou d’une autorisation.
1.4. L’urbanisme dérogatoire comme symptôme d’épuisement du droit commun
Face à cette rigidité, le législateur a progressivement développé des mécanismes dérogatoires présentés comme des outils de souplesse.
Il s’agit de permettre, au cas par cas, de s’écarter des règles de droit commun pour faciliter la réalisation de certains projets jugés prioritaires ou innovants.
Les dérogations aux règles de gabarit ou de stationnement pour favoriser la densification ou la transformation de bureaux en logements illustrent cette tendance. De même, les grandes opérations d’urbanisme ou certains dispositifs d’urbanisme de projet permettent d’adapter ponctuellement les règles applicables à un périmètre donné.
Mais cette prolifération de régimes d’exception ne simplifie pas le droit. Elle ajoute une couche supplémentaire de complexité, en créant des voies parallèles au droit commun, dont la maîtrise suppose une expertise encore plus grande. L’urbanisme dérogatoire devient ainsi le symptôme d’un système qui ne parvient plus, par ses règles générales, à accompagner les projets contemporains.
1.5. Les impasses des politiques de simplification
Dans ce contexte, les politiques de simplification se sont souvent heurtées à plusieurs illusions.
La première est l’illusion selon laquelle il suffirait de supprimer des règles pour simplifier. Or, ces règles incarnent des choix collectifs : renoncer à une norme, c’est renoncer à l’objectif qu’elle poursuit, qu’il s’agisse de protéger un paysage, de limiter l’imperméabilisation des sols ou d’assurer une certaine qualité architecturale.
La deuxième illusion est celle de l’accélération. Réduire des délais ou compresser des procédures ne signifie pas nécessairement simplifier. L’accélération peut au contraire accroître l’insécurité juridique si elle réduit les temps d’instruction, de concertation et de mise en forme des décisions, exposant davantage les projets aux contentieux.
La troisième illusion est celle de la dérogation, présentée comme une réponse flexible à la rigidité du droit commun. En réalité, la multiplication des régimes dérogatoires renforce la complexité globale du système et alimente un sentiment d’opacité et d’inégalité de traitement.
Enfin, la simplification est parfois confondue avec une forme de dérégulation. Une telle approche méconnaît la nature même du droit de l’urbanisme, qui est un droit de régulation des usages du sol et d’arbitrage entre des intérêts concurrents.
Supprimer la régulation reviendrait à renoncer à organiser la ville, au détriment de la cohésion sociale, de l’environnement et de la qualité des espaces.
II. Le basculement vers un urbanisme de la transformation
La réflexion sur la simplification ne peut être dissociée d’un changement de paradigme plus profond : le passage d’un urbanisme centré sur la construction neuve à un urbanisme de la transformation.
2.1. D’un urbanisme d’extension à un urbanisme de recomposition
Pendant plusieurs décennies, le droit de l’urbanisme a été façonné dans un contexte où l’enjeu principal était d’accompagner l’extension des villes, d’ouvrir de nouveaux secteurs à l’urbanisation, d’équiper des zones à urbaniser et de répartir les fonctions dans l’espace. Les documents d’urbanisme ont été conçus pour organiser cette croissance, en hiérarchisant les zones constructibles, en fixant des gabarits, des densités, des obligations de stationnement, en délimitant des réserves pour les équipements.
Aujourd’hui, la situation est radicalement différente. La combinaison de la trajectoire ZAN, de la raréfaction du foncier dans les zones tendues, de l’impératif de réhabilitation énergétique du parc existant et de la nécessité de recycler des friches industrielles ou commerciales conduit à recentrer l’action sur la transformation de ce qui est déjà là.
L’objectif n’est plus d’étendre la ville, mais de la recomposer sur elle‑même.
Les opérations les plus stratégiques portent désormais sur la densification qualitative des tissus déjà urbanisés, la reconversion de grandes emprises en quartiers mixtes, la transformation de bureaux en logements, la requalification d’entrées de ville, la restructuration d’ensembles immobiliers vieillissants, l’adaptation des espaces publics et des bâtiments aux effets du changement climatique.
Dans ces contextes, les règles héritées d’un urbanisme de l’extension se révèlent souvent inadaptées, voire contre‑productives.
2.2. La concentration des contraintes sur les tissus existants
Les projets de transformation se situent précisément là où se concentrent les contraintes. Ils doivent composer avec des tissus urbains déjà constitués, des formes bâties héritées, des réseaux existants, des usages installés, des patrimoines à préserver, des risques identifiés.
La superposition des objectifs de sobriété foncière, de protection de l’environnement, de préservation du patrimoine bâti et paysager, de performance énergétique, de qualité architecturale et de prévention des risques se cristallise sur ces opérations.
Les règles d’urbanisme, souvent pensées pour encadrer la construction neuve, peinent à intégrer la logique de recomposition de l’existant.
Ainsi, des prescriptions relatives aux gabarits, aux prospects, au stationnement ou aux espaces verts, pertinentes dans une logique de lotissement ou d’urbanisation nouvelle, peuvent devenir des obstacles lorsqu’il s’agit de surélever un immeuble, de transformer un bâtiment de bureaux en logements ou de reconfigurer un îlot ancien.
Les contraintes patrimoniales, indispensables à la préservation des centres historiques ou des paysages remarquables, peuvent, si elles sont appliquées sans discernement, conduire à figer des situations urbaines pourtant peu satisfaisantes au regard des enjeux contemporains.
2.3. Les exigences d’un véritable urbanisme de la transformation
Dans ce contexte, la simplification ne peut consister à appliquer mécaniquement aux projets de transformation des outils conçus pour la construction neuve. Elle suppose de repenser en profondeur la manière dont le droit encadre la recomposition de l’existant.
Un urbanisme de la transformation appelle des règles plus fines sur la réutilisation et la recomposition du bâti existant, offrant des marges de manœuvre adaptées pour les restructurations lourdes, les surélévations ou les changements de destination, dès lors que ces opérations contribuent à la sobriété foncière et à l’amélioration de la qualité urbaine.
Il nécessite une articulation explicite entre l’objectif de sobriété foncière et la préservation du patrimoine, afin d’éviter que la protection de l’existant ne se traduise par un report de la pression urbaine sur des espaces non encore artificialisés.
Il impose également de concevoir des procédures adaptées aux opérations de recyclage urbain, capables d’anticiper les contraintes environnementales et techniques (pollutions, risques, dépollution, désamiantage) sans allonger indéfiniment les délais ni multiplier les séquences procédurales.
Enfin, il suppose un cadre sécurisé pour des montages complexes associant démolition partielle, surélévation, changement de destination, interventions sur l’espace public et phasage dans le temps, sans recourir en permanence à des dérogations ad hoc.
L’entrée dans un urbanisme de la transformation renforce ainsi la nécessité d’une simplification qui ne soit pas un appauvrissement, mais une adaptation du droit commun à la réalité des projets contemporains.
III. Vers un droit d’objectifs et un urbanisme de projet
Le changement de paradigme décrit supra invite à repenser les méthodes de production normative. Plutôt que d’ajouter des prescriptions détaillées à un corpus déjà dense, il s’agit de s’orienter vers un droit d’objectifs, laissant davantage de liberté aux acteurs pour concevoir des solutions adaptées, dans un cadre de projet stabilisé.
L’exemple du droit de la construction est à cet égard éclairant. L’ordonnance du 29 janvier 2020 a engagé un mouvement de transformation en substituant, pour une partie des exigences, des objectifs de performance à des règles prescriptives de moyens.
Cette évolution permet de privilégier le résultat recherché (sécurité, performance énergétique, confort, accessibilité) plutôt que d’imposer une solution technique unique.
Transposé à l’urbanisme, un tel mouvement conduirait à définir des objectifs clairs en matière de densité, de qualité environnementale, d’intégration paysagère, de mixité fonctionnelle, tout en laissant une plus grande latitude aux collectivités et aux porteurs de projets pour inventer des formes urbaines adaptées aux contextes locaux. Certains outils existants annoncent déjà cette évolution, comme la possibilité de définir des règlements de PLU plus modulaires, ou le recours à des orientations d’aménagement et de programmation qui expriment des intentions plutôt que des prescriptions strictement normatives.
Dans cette perspective, l’urbanisme de projet prend tout son sens. Les dispositifs tels que les projets partenariaux d’aménagement ou les grandes opérations d’urbanisme, issus notamment de la loi ELAN, montrent qu’il est possible de construire des cadres contractuels et réglementaires spécifiques pour des projets structurants, associant l’État, les collectivités et les opérateurs autour d’objectifs partagés.
Ces dispositifs permettent de sécuriser dans le temps les conditions de réalisation des projets, d’anticiper les besoins en équipements, de coordonner les interventions publiques et privées.
L’enjeu, pour l’avenir, est de généraliser cette logique de projet, non en multipliant les régimes d’exception, mais en faisant de l’urbanisme de projet une manière ordinaire de concevoir et de mettre en œuvre le droit, articulée à un droit d’objectifs plus souple et plus lisible.
IV. Mettre en cohérence les Codes de l’urbanisme, de l’environnement et de la construction
Le passage à un urbanisme de la transformation met en lumière une autre source majeure de complexité : la fragmentation du cadre juridique entre le Code de l’urbanisme, le Code de l’environnement et le Code de la construction et de l’habitation.
Tout projet significatif de transformation urbaine se situe au croisement de ces trois corpus. Le Code de l’urbanisme encadre les droits à construire, la planification, les procédures d’évolution des documents d’urbanisme, les autorisations et les outils de l’urbanisme opérationnel.
Le Code de l’environnement régit l’évaluation environnementale, la participation du public, la protection des espèces et des milieux, les installations classées, la gestion de l’eau, les risques et nuisances.
Le Code de la construction et de l’habitation fixe les règles techniques et de sécurité, la performance énergétique, l’accessibilité, la salubrité, ainsi qu’une partie des règles relatives au logement.
Pour un même projet – par exemple, la reconversion d’une friche industrielle en quartier mixte – le maître d’ouvrage et la collectivité doivent ainsi composer avec des procédures et des exigences issues de ces trois codes, qui ont été élaborés de manière largement séparée, avec des temporalités, des logiques et des terminologies différentes. Les difficultés d’articulation sont bien connues : enchaînement peu lisible entre évaluation environnementale, évolution des documents d’urbanisme et délivrance des autorisations ; recoupements ou divergences entre les objectifs environnementaux et climatiques et les prescriptions des documents d’urbanisme ; superposition de règles techniques issues du CCH avec des prescriptions locales qui compliquent les opérations de réhabilitation ou de surélévation.
Dans ce contexte, la question d’une mise en cohérence renforcée, voire d’une fusion partielle de ces corpus, mérite d’être posée comme un axe majeur de simplification structurelle. Il ne s’agit pas seulement de « mieux coordonner » trois codes existants, mais de s’interroger sur la possibilité de construire un cadre juridique véritablement lisible par les projets, en particulier ceux de transformation.
À court terme, une première étape pourrait consister à harmoniser les définitions, les notions et les procédures transversales, notamment en matière d’évaluation environnementale, de participation du public et de prise en compte des risques, afin de réduire les redondances et contradictions. À moyen terme, on pourrait envisager la construction de blocs normatifs centrés sur certains types d’opérations – par exemple, un bloc dédié au recyclage urbain et à la transformation de l’existant – rassemblant, dans un même ensemble cohérent, les exigences aujourd’hui dispersées entre urbanisme, environnement et construction.
À plus long terme, pourrait être posée la question d’un code unifié de l’aménagement et de la construction durables, intégrant de manière plus étroite les dimensions urbanistiques, environnementales et techniques, tout en préservant la lisibilité et la spécialisation nécessaires.
Une telle évolution ne serait pas un simple exercice de codification. Elle participerait directement à la simplification recherchée en offrant aux collectivités, aux opérateurs et aux citoyens un cadre plus unifié de conception et d’instruction des projets, en améliorant la lisibilité des règles applicables et en renforçant la capacité à hiérarchiser les objectifs et à arbitrer entre des exigences parfois concurrentes.
Elle soulèverait toutefois des questions de méthode – gouvernance de la production normative, place respective des différentes administrations, articulation avec le droit européen et international, association des collectivités et des praticiens – qui devraient être abordées de manière explicite pour éviter que l’intégration des corpus ne produise, paradoxalement, une complexité supplémentaire.
Conclusion : pour un droit lisible par les projets
La simplification du droit de l’urbanisme ne peut se réduire à un exercice de réduction du nombre de normes ou de compression des délais.
Elle suppose d’assumer le changement de paradigme à l’œuvre : nous passons d’un urbanisme de la construction à un urbanisme de la transformation, où l’enjeu central n’est plus l’ouverture de nouveaux secteurs à l’urbanisation, mais la recomposition de l’existant, le recyclage des friches et l’adaptation des tissus urbains aux défis climatiques et sociaux.
Dans ce contexte, la question de la mise en cohérence, voire de la fusion, des cadres normatifs de l’urbanisme, de l’environnement et de la construction ne peut plus être éludée.
C’est sans doute à cette échelle – celle d’un droit unifié de l’aménagement durable – que se jouera, à terme, la possibilité d’un droit véritablement « lisible par les projets », c’est‑à‑dire compréhensible et mobilisable par ceux qui ont à concevoir, instruire et réaliser les opérations de transformation urbaine.
La complexité du droit de l’urbanisme est en grande partie structurelle, parce qu’elle reflète la pluralité des objectifs que la société assigne à la ville. Elle ne peut être totalement supprimée, mais elle peut être maîtrisée, à condition de clarifier et hiérarchiser les finalités, de rationaliser les normes et les procédures, de stabiliser le cadre juridique, d’adapter le droit commun aux réalités de l’urbanisme de la transformation, et de repenser en profondeur l’articulation entre urbanisme, environnement et construction.
La véritable simplification ne consiste pas à appauvrir le droit, mais à le rendre intelligible, cohérent et opérationnel.
C’est à cette condition que le droit de l’urbanisme pourra pleinement accompagner la réalisation des projets de construction et de transformation, et répondre aux défis contemporains de la fabrique de la ville.
Michèle Raunet
Notaires associée, Cheuvreux