A l’occasion d’une décision majeure du 9 décembre 2022, le Conseil d’État met fin à une pratique contra legem qui consistait, pour l’autorité compétente, à exiger des pièces complémentaires non prévues par le Code de l’urbanisme, entrainant en conséquence une modification du délai d’instruction.
La présente affaire concerne un projet d’implantation d’une antenne de radiotéléphonie par la société Télédiffusion de France dans la commune de Saint-Herblain. A la suite du dépôt de la déclaration préalable de travaux, le service instructeur de la commune demande à la société de compléter le dossier de déclaration en précisant, sur le plan de masse des constructions à édifier, la simulation de l’exposition aux ondes émises par l’installation projetée. A la suite de la fourniture du document sollicité dans le délai imparti, le maire prend une décision expresse d’opposition à la déclaration préalable au motif que le projet « hautement visible depuis l’espace public, portera atteinte à l’environnement proche au vu de sa proéminence ».
La société attaque cette décision expresse d’opposition à la déclaration préalable en formant un recours devant le Tribunal administratif de Nantes assorti d’une demande de suspension. La pièce complémentaire réclamée ne figurant pas au nombre des pièces exigées par le Code de l’urbanisme, la société considère que le délai d’instruction initial d’un mois de sa déclaration préalable n’a pas été interrompu. Partant, elle soutient que la décision expresse d’opposition est illégale dès lors qu’intervenue après la survenance d’une décision tacite de non-opposition. Autrement dit, la décision litigieuse s’apparente à un retrait d’une décision implicite créatrice de droits – à savoir la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable – née à l’issue du délai d’instruction initial d’un mois de la déclaration préalable. Convaincu par ce raisonnement, le Tribunal administratif fait droit à la demande de la requérante et enjoint à la commune, qui se pourvoit en cassation, de délivrer l’attestation de non-opposition.
Pour mémoire, le délai d’instruction d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis ne court qu’à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. En application de l’article R* 423- 22 du Code de l’urbanisme, il appartient à l’administration de notifier au pétitionnaire la liste des pièces manquantes dans un délai d’un mois. Le pétitionnaire dispose alors de trois mois pour compléter sa demande. Le cas échéant, si au terme de ce délai le dossier est réputé incomplet, naît alors une décision implicite d’opposition. A l’inverse, et conformément à l’article R* 423-39 du Code de l’urbanisme, si le pétitionnaire fournit les pièces complémentaires dans le délai de trois mois, le délai d’instruction commence à courir à compter de leur production.
Pour sanctionner la demande de pièce complémentaire en la jugeant illégale, et considérer que la société pétitionnaire est devenue titulaire d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable à l’expiration du délai d’instruction initial, le Conseil d’État se fonde d’une part sur le fait que la pièce complémentaire réclamée par la commune n’est pas au nombre de celles devant accompagnée une déclaration préalable aux termes de la liste exhaustive de l’article R* 431-36 du Code de l’urbanisme et d’autre part, sur les dispositions de l’article R* 424-1 du Code de l’urbanisme qui prévoient que le silence gardé par l’autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.
Abandonnant sa jurisprudence antérieure (CE 9 décembre 2015, n° 390273, Commune d’Asnières-sur-Nouère), le Conseil d’État énonce clairement que le délai d’instruction « n’est ni interrompu, ni modifié par une demande illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application […] du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît de l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle ».
Ce raisonnement apparait devoir être transposé à l’ensemble des autorisations d’urbanisme, notamment aux permis de construire.