Peu après la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, le Conseil d’État est saisi de la légalité des mesures réglementaires d’application du ZAN. Par deux décisions du 4 octobre 2023 rendues en 5e et 6e chambres réunies, le Conseil d’État censure pour partie le décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 quant à la détermination de l’échelle d’identification des zones artificialisées.
Dans les deux affaires considérées, l’association des maires de France (AMF) demande au Conseil d’État l’annulation pour excès de pouvoir des deux décrets du 29 avril 2022 relatifs à l’application de la Loi « Climat et Résilience ».
La première requête est relative au nouvel article R. 101-1 du Code de l’urbanisme, inséré par le décret n° 2022-763 du 29 avril 2022, qui disposait que « l’occupation effective est mesurée à l’échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme selon les standards du Conseil national de l’information géographique ».
Cet article avait été adopté en application de la loi du 22 août 2021 « Climat et Résilience », qui avait inséré un nouvel article L. 101-2-1 dans le Code de l’urbanisme définissant l’artificialisation nette des sols comme « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ». Le législateur renvoyait à un décret en Conseil d’État la détermination des conditions d’application de l’article, et notamment la « nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme ».
L’AMF faisait grief au décret de ne pas avoir défini précisément l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée, en violation de la loi du 22 août 2021.
Dans la seconde requête, il était question des dispositions du décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), précisant les conditions d’application des dispositions législatives y afférentes de la loi Climat et Résilience.
Tout d’abord, les juges du Palais-Royal rejettent les prétentions de l’AMF quant aux dispositions relatives aux schémas régionaux, et considère que la fixation des objectifs de réduction de l’artificialisation à un niveau régional est conforme à la loi de 2021.
Cependant, le Conseil d’État considère que l’article R. 101-1 II du Code de l’urbanisme définissant l’échelle d’appréciation de l’artificialisation des sols est entaché d’incompétence négative.
En effet, en se référant à la simple notion de ” polygone “, et en renvoyant, pour la définition de la surface de ces derniers, à un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme et aux standards du Conseil national de l’information géographique, lesquels ne font pas l’objet d’une définition par décret en Conseil d’Etat, le Gouvernement n’a pas établi, comme il lui appartenait de le faire en application des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme, l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme.
Le Conseil d’État accueille donc les prétentions de l’AMF et annule l’article R. 101-1 II alinéa 2 du Code de l’urbanisme, au motif que le Gouvernement aurait dû définir l’échelle d’appréciation des zones artificialisées.
Cette décision n’est pas surprenante et constitue une application de la récente jurisprudence CIWF qui a rappelé que l’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect d’engagements internationaux de la France y ferait obstacle (CE 3e et 8e ch. Réunies, 27 mai 2021, n° 441660, Association Compassion in World Farming France (CIWF)).
A noter que deux nouveaux décrets d’application du ZAN ont été annoncés par le Gouvernement : un projet de décret, déjà soumis à la consultation du public entre le 13 juin et le 4 juillet, relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols et un projet de décret relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols.
