Le PUP favorise une contractualisation encadrée des participations d’urbanisme, permettant de faire émerger un équilibre entre les intérêts publics et privés, libérant ainsi les opérations immobilières et notamment la construction de logements : pour les opérateurs, le PUP assure la réalisation des équipements rendus nécessaires par le projet qu’ils portent dans un certain délai, voire phasage, et dont le financement a posteriori par la seule taxe d’aménagement pourrait être difficile ; pour la collectivité publique, l’intérêt est de percevoir une participation pouvant être supérieure à celle qui résulterait de la seule taxe d’aménagement et de fixer plus librement les modalités de versement et donc de préfinancement. C’est donc un partenariat public-privé spécifique (1) pour favoriser un projet urbain (2), deux éléments structurants que l’on retrouve au fond dans les deux apports de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 12 mai dernier.
Introduit par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, dite loi « MOLLE », le projet urbain partenarial, dit « PUP », est un outil contractuel très prisé pour le financement privé des équipements publics nécessités par la réalisation d’une opération d’aménagement ou de construction d’initiative privée. Le PUP est régi par les articles L. 332-11-3, L. 332-11-4 et R* 332-25-1 à R* 332-25-3 du Code de l’urbanisme et peut se définir comme un contrat entre la collectivité compétente en matière de PLU (ou à l’État dans le cadre d’une OIN) et un porteur de projet permettant de faire participer ce dernier, en sa qualité de propriétaire, d’aménageur ou de constructeur, au financement des équipements publics nécessaires à la réalisation de son opération si celle-ci est située dans les zones urbaines et à urbaniser du PLU. La convention de PUP fixe donc le programme des équipements publics, leurs modalités de financement et leurs conditions de réalisation tout en excluant l’application de la taxe d’aménagement dans son périmètre d’application.
Cet outil favorise une contractualisation encadrée des participations d’urbanisme, permettant de faire émerger un équilibre entre les intérêts publics et privés, libérant ainsi les opérations immobilières et notamment la construction de logements : pour les opérateurs, le PUP assure la réalisation des équipements rendus nécessaires par le projet qu’ils portent dans un certain délai, voire phasage, et dont le financement a posteriori par la seule taxe d’aménagement pourrait être difficile ; pour la collectivité publique, l’intérêt est de percevoir une participation pouvant être supérieure à celle qui résulterait de la seule taxe d’aménagement et de fixer plus librement les modalités de versement et donc de préfinancement.
C’est donc un partenariat public-privé spécifique (1) pour favoriser un projet urbain (2), deux éléments structurants que l’on retrouve au fond dans les deux apports de l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 12 mai dernier.
1. Au vu de leur régime juridique spécifique et de leur objet, on pouvait penser que ces conventions PUP étaient régies par les règles de droit privé des contrats. C’est le premier apport de l’arrêt du 12 mai 2023 que de considérer qu’« une convention de projet urbain partenarial (…) présente le caractère d’un contrat administratif » ce qu’avait déjà admis la CAA de Nantes dans un arrêt du 23 juillet 2018 n° 17NT00930. Du point de vue contentieux, cette qualification emporte à la fois la compétence du juge administratif et l’application du régime des recours contre les contrats administratifs, en ce compris le recours direct en contestation de validité du contrat pouvant être formé par les tiers susceptibles d’être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine (CE, Ass. 4 avril 2014, « Tarn-et-Garonne », n° 358994).
2. Comme le notait le regretté professeur Fernand Bouyssou, « la cohérence de l’action publique suppose que […] le PUP soit appliqué à l’urbanisation de tout un secteur, et non à des opérations ponctuelles » (« Le projet urbain partenarial », Le Moniteur, 2 mai 2009, p. 58).
Le dispositif législatif applicable au PUP a été complété en ce sens par le législateur en 2014 et 2018 (cf. C. urb., L332-11-3, II) : lorsque des équipements publics ayant vocation à faire l’objet d’une première convention PUP desservent des terrains autres que ceux mentionnés dans le projet de ladite convention, par décision de son organe délibérant, la personne publique compétente pour signer la convention peut fixer les modalités de partage des coûts des équipements et délimiter un périmètre à l’intérieur duquel les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs qui se livrent à des opérations d’aménagement ou de construction participent, dans le cadre de conventions, à la prise en charge de ces mêmes équipements publics, qu’ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors qu’ils répondent aux besoins des futurs habitants ou usagers de leurs opérations.
C’est à cet égard que l’arrêt du 12 mai 2023 mérite une attention particulière car le Conseil d’État juge qu’en pareille hypothèse, l’adoption de cette délibération fixant le périmètre concerné et la clé de répartition financière « ne constitue pas un préalable à la conclusion d’une première convention, dans l’hypothèse où les équipements publics ayant vocation à faire l’objet d’une telle convention sont susceptibles de desservir des terrains autres que ceux qui y sont mentionnés, la détermination, en application du II du même article, par la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme, des modalités de partage des coûts des équipements ainsi que la délimitation d’un périmètre à l’intérieur duquel les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs qui s’y livrent à des opérations d’aménagement ou de construction seront le cas échéant appelés à participer, dans le cadre d’autres conventions, à la prise en charge des équipements publics concernés», contrairement à ce que soutenaient les requérants.
Une convention de PUP peut donc être conclue dès lors que les conditions définies au I de l’article L. 332-11-3 du Code de l’urbanisme sont remplies. Le juge tranche ainsi dans le sens de la pratique actuelle de nombreuses collectivités, en privilégiant une approche pragmatique de ce type d’opérations.
