En ce qui concerne les autorisations d’urbanisme requises pour réaliser un projet, faut-il appliquer nécessairement la nouvelle nomenclature ou faut-il retenir la nomenclature mise en œuvre dans le PLU dans le périmètre duquel se situe le projet ? Pour le Conseil d’État, l’autorisation requise pour réaliser un projet doit être appréciée selon la nouvelle nomenclature des destinations.
Afin de favoriser une gestion plus fine des règles applicables, permettant ainsi le renforcement de la mixité fonctionnelle et sociale, un décret du 28 décembre 2015 est venu redéfinir les différentes catégories de destinations : aux 9 destinations qui étaient auparavant définies à l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme, sont substituées 5 destinations, subdivisées en 21 sous-destinations désormais régies par les articles R. 151- 27 et R. 151-28 du Code de l’urbanisme.
Au niveau des documents d’urbanisme, le décret du 28 décembre 2015 a prévu des dispositions transitoires:
- Les PLU qui ont été approuvés avant le 1er janvier 2016 continuent d’appliquer les anciennes catégories de destinations (i.e. les 9 destinations issues de l’ancien article R. 123-9 du Code de l’urbanisme) jusqu’à la prochaine révision générale du document. Il s’agit notamment du PLU de Paris en vigueur.
- Les PLU qui étaient en cours d’élaboration ou de révision au 1er janvier 2016 disposaient d’un droit d’option : soit les procédures en cours pouvaient être menées à leur terme en appliquant les « anciennes » destinations, soit la nouvelle nomenclature des destinations pouvait être intégrée aux procédures en cours. Il s’agit notamment du PLU du Grand Lyon.
- Les PLU, dont la procédure d’élaboration ou de révision générale a été approuvée après le 1er janvier 2016, appliquent les nouvelles catégories de destination définies par le décret du 28 décembre 2015. Le futur PLU de Paris, actuellement en cours de révision générale devra respecter ces nouvelles règles.
Au niveau des autorisations d’urbanisme, contrairement aux règles relatives aux différentes destinations pouvant être prises en compte par un PLU qui ont fait l’objet de dispositions transitoires, il apparait qu’aucune entrée en vigueur différée n’a été prévue pour les dispositions relatives au contrôle urbanistique préalable des changements de destination prévus par les articles R. 421-17 b) et R. 421-14 c) du Code de l’urbanisme. En effet, ces dispositions ne font pas référence à l’ancien article R. 123-9 du Code de l’urbanisme, mais uniquement aux nouveaux articles R. 151-27 et R. 151-28 du Code de l’urbanisme, relatifs à la nouvelle nomenclature des destinations.
Dès lors, il existait un débat sur le point de savoir si, pour déterminer l’autorisation qui devait être obtenue, il fallait mettre en œuvre l’ancienne ou la nouvelle nomenclature.
Dans le litige qui a donné lieu à l’arrêt du Conseil d’État, le projet de la société consistait à transformer dans le 6e arrondissement de Paris une boucherie en supérette et opérer une modification des façades. Il se situait dans le périmètre du PLU de Paris, lequel applique toujours l’ancienne nomenclature des destinations.
Pour réaliser ce projet, la société a déposé une déclaration préalable. La Ville de Paris s’y est opposée au motif que les travaux envisagés étaient soumis à permis de construire.
En effet, par application de l’ancienne nomenclature mise en œuvre dans le PLU de Paris, ces travaux avaient pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment et s’accompagnaient d’un changement de destination puisque le local passait de la destination artisanat à la destination commerce.
La société a contesté ce refus devant le tribunal administratif de Paris en estimant que par application de la nouvelle nomenclature, les travaux projetés ne s’accompagnaient pas d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme puisque une boucherie et une supérette relèvent de la même sous-destination.
Par jugement du 7 février 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. La société a ensuite interjeté appel. La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 20 mai 2021 (n°19PA00986) a annulé le jugement du tribunal administratif de Paris et, statuant au fond, a annulé les décisions du Maire de Paris. Par la suite, la Ville de Paris a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.
La question posée au Conseil d’État portait donc sur le point de savoir si au niveau des autorisations d’urbanisme requises pour réaliser un projet, il fallait appliquer nécessairement la nouvelle nomenclature ou s’il fallait retenir la nomenclature mise en œuvre dans le PLU dans le périmètre duquel se situe le projet.
Pour le Conseil d’État, l’autorisation requise pour réaliser un projet doit être appréciée selon la nouvelle nomenclature des destinations.
Sa décision, éclairée par les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, est motivée par deux arguments :
- Le premier tient à la lettre du décret du 28 décembre 2015 qui ne prévoit aucune disposition transitoire pour l’entrée en vigueur de la nouvelle nomenclature au niveau des autorisations d’urbanisme. Les dispositions transitoires ne visent que les règles de fond et non les règles de procédure et notamment celles relatives au champ d’application des autorisations d’urbanisme.
- Le second tient à la compétence du pouvoir réglementaire central pour fixer les autorisations d’urbanisme qui doivent être obtenues. En effet, pour le Conseil d’État, « Les règles soumettant les constructions à permis de construire ou déclaration de travaux, dont un plan local d’urbanisme ne saurait décider et qui relèvent d’ailleurs d’un autre livre du code de l’urbanisme, sont définies, pour l’ensemble du territoire national, par les articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l’urbanisme, qui renvoient, depuis le 1er janvier 2016, pour déterminer les cas de changement de destination soumis à autorisation, aux destinations et sous-destinations identifiées aux articles R. 151-27 et R. 151-28 de ce code ».
Ainsi, pour mener un projet qui se situe dans le périmètre d’un PLU mettant encore en œuvre l’ancienne nomenclature des destinations, il faut opérer une double qualification du projet.
Il faut en effet distinguer :
- La faisabilité du projet qui est appréciée en fonction des règles de fond posées par le PLU (application des anciennes destinations) ;
- La réalisation du projet puisque l’autorisation requise au titre du changement de destination est appréciée en fonction de la nouvelle nomenclature.
CE 7 juillet 2022, Ville de Paris c/ SAS CSF, n°454789
