PLU Bioclimatique de la Ville de Paris : principales mesures en matière de logement dans le règlement du PLUb

Le PLU Bioclimatique de la Ville de Paris a été approuvé le 20 novembre 2024* après plus de 4 ans de travail et une enquête publique exceptionnelle où le public a fait environ 14 000 remarques. Ce nouveau document de planification modifie grandement la réglementation d’urbanisme parisienne et touche de nombreux domaines.

* Consulter la délibération du Conseil de Paris

* Consulter le règlement du PLU-B

Le PLUb arrêté le 5 juin 2023 a été modifié pour tenir compte des remarques tant des personnes publiques associées que celles émises au cours de l’enquête.

Les services de la Ville se sont largement mobilisés pour analyser et répondre à l’ensemble des contributions.

En conclusion de son rapport, la commission d’enquête a émis un avis favorable à l’unanimité de ses membres. Elle a toutefois émis une réserve sur les emplacements réservés « logement » et 20 recommandations. Parmi ces dernières, il faut notamment relever celle sur la mixité fonctionnelle ou sur la restructuration lourde.

Le présent opus se concentre sur les sujets liés au logement qui ont beaucoup évolué par rapport au dernier PLU et qui ont animé de nombreux débats pendant les différentes phases d’approbation du PLU, débats qui de toute évidence continueront à animer les acteurs de l’immobilier.

Les principales dispositions relatives au logement sont prévues à l’article UG1 du règlement du PLU et plus particulièrement aux article UG 1.4 et UG 1.5.

Toutefois il faut noter que de nombreuses orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielles et thématiques abordent également cette question centrale dans le PLUb.

Le présent focus se concentre sur les dispositions du règlement de la zone UG qui sont le cœur du réacteur en ce domaine. Ces dispositions reprennent des règles existantes et bien connues des praticiens tout en les mettant à jour de la réforme des destinations intervenue en 2015 et des enjeux de rééquilibrage des fonctions habitat et emploi sur le territoire. Par ailleurs, ces dispositions comprennent des innovations par rapport à l’ancien PLU (la règle de mixité fonctionnelle). Enfin, un certain nombre d’outils existants sont repris, renforcés et adaptés aux enjeux du territoire parisien (les règles relatives à la mixité sociale).

LES RÈGLES VISANT AU REEQUILIBRAGE TERRITORIAL DE L’HABITAT ET DE L’EMPLOI ET LEUR MODULATION

À Paris, une modulation des règles d’urbanisme, en fonction des équilibres habitat-emploi, existe depuis très longtemps – dès le POS de 1977. Elles ont toutefois évolué au fil du temps.

Il ressort du diagnostic du nouveau PLUb que dans le « secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi » du précédent PLU, correspondant principalement aux quartiers du Nord et de l’Est parisien, la spécialisation résidentielle s’est accentuée et la mixité a reculé sous la pression du logement, au détriment notamment des activités artisanales et productives. Corrélativement, selon les données du recensement, de 2006 à 2018, alors que la population résidente diminue depuis 2011, on observe une augmentation de près de +100 000 emplois en solde net. Cette augmentation intervient aux trois quarts dans les arrondissements du centre et de l’ouest de Paris.

Le porter à connaissance de l’État en vue de la révision du PLU de Paris souligne par ailleurs que la recherche d’un meilleur équilibre entre les fonctions est nécessaire à l’échelle du territoire parisien mais aussi à l’échelle métropolitaine. Malgré une tendance depuis 1990 au desserrement des emplois de bureaux à l’intérieur de Paris et le renforcement de grands pôles d’emploi en dehors de Paris, les grands équilibres métropolitains en termes de mixité fonctionnelle et sociale n’ont que peu évolué au cours de ces dernières années. Le poids de Paris dans les emplois de la Métropole est resté pratiquement stable entre 2006 et 2018.

La révision du PLU parisien s’est inscrite par conséquent dans un objectif de renforcement des dispositifs visant au rééquilibrage territorial de l’habitat et de l’emploi.

Le règlement prévoit ainsi des dispositions en faveur du développement et de la protection de l’habitat, qui sont modulées dans les différentes parties du territoire. Elles sont fondées sur les articles R. 151-30, R. 151-33 et L. 151-9 du Code de l’urbanisme.

Pour l’application de ces orientations est institué un secteur de développement de l’habitation, à l’ouest et au centre de la capitale. De manière générale, celui-ci ne couvre pas les opérations d’aménagement encore en cours ni les secteurs de maisons et villas.

1/ Les dispositions générales

Comme lors du précèdent PLU, le règlement distingue, parmi différentes destinations définies par le Code de l’urbanisme, les surfaces liées à la fonction résidentielle – notées SPH, d’une part, et celles liées à la fonction économique – notées SPE, d’autre part. Leurs définitions et les règles correspondantes ont été révisées par rapport au précédent PLU pour renforcer l’efficacité du dispositif en faveur de la protection de l’habitat et du rééquilibrage territorial de l’habitat et de l’emploi, ainsi que pour intégrer les évolutions juridiques liées à la nomenclature des destinations et sous-destinations définie par les articles R. 151-27 à R. 151-29 du Code de l’urbanisme (V. également arrêté du 10 novembre 2016 modifié par les arrêtés du 31 janvier 2020 et du 22 mars 2023 et le Guide « Évolution de la réglementation applicable aux destinations dans les PLU(i) » Juillet 2024), en particulier la fin du régime des CINASPIC largement utilisé par le précédent PLU.

Les surfaces liées à la fonction résidentielle (SPH) comprennent :

• les destinations Habitation et Équipements d’intérêt collectifs et services publics (EICSP) ;
• la sous-destination Cinéma, s’agissant uniquement de ceux relevant de la petite et moyenne exploitation, tels que définis par l’article 120-1 du Code du cinéma et de l’image animée.

Les surfaces liées à l’activité économique (SPE) comprennent :

• les destinations :
  • Commerce et activité de services, à l’exception de la sous-destination Cinéma, à l’exception des cinémas relevant de la petite et moyenne exploitation, tels que définis par l’article 120-1 du code du cinéma et de l’image animée.
  • Autres activités des secteurs primaire, secondaire et tertiaire ;

Ces dispositions ne s’appliquent pas :

• aux surfaces de plancher des locaux existants en rez-de-chaussée situés hors de la bande de constructibilité principale et aux surfaces de plancher des extensions mineures lorsque, par leurs faibles surfaces unitaires ou leurs conditions de desserte ou d’éclairement, elles ne peuvent présenter des conditions d’habitabilité, d’hygiène ou de sécurité satisfaisantes au regard des destinations et sous-destinations relevant de la SPH ;
• dans les secteurs soumis à des dispositions particulières identifiés aux documents graphiques du règlement et dans l’annexe I du tome 2 du règlement écrit comme secteurs non soumis à la sous-section UG.1.4.1 ;
• aux terrains concernés par l’une des prescriptions de protection définies au paragraphe 2° de la sous-section UG.1.4.2 (sites de protection des grands magasins) et aux sous-sections UG.1.4.3 à UG.1.4.6 (sites de protection des activités productives urbaines, sites de protections des incubateurs, pépinières d’entreprises et hôtels d’activités, sites de protection des activités relevant de l’économie sociale et solidaire, sites de protection de l’agriculture urbaine), pour les surfaces de plancher concernées par lesdites protections ;
• aux terrains grevés d’un emplacement réservé pour équipement public, ouvrage public ou installation d’intérêt général ;
• aux locaux affectés aux équipements de logistique urbaine liés à la mise en œuvre d’un périmètre de localisation d’équipement ou mentionnés par une OAP sectorielle (texte ou schéma d’aménagement), ainsi qu’aux locaux affectés à l’agriculture urbaine professionnelle ;
• aux constructions ou parties de construction qui ont cessé d’être affectées à l’exercice d’activités de service public ou d’intérêt général depuis plus de dix ans.

Pour l’application du présent paragraphe 1°, si une démolition autorisée a été achevée à une date ne remontant pas à plus de trois ans à compter du dépôt de la demande de permis de construire, la SPH initiale à prendre en compte dans cette dernière demande est la SPH avant démolition.

2/ Les règles de protection de l’habitation

Le dispositif de protection de l’habitation du règlement est fondé, comme dans le précédent PLU, sur une règle générale de non-réduction des surfaces d’habitation existantes. Les surfaces initialement occupées par les destinations liées à la fonction résidentielle (SPH) ne doivent pas diminuer.

Toutefois, si la surface de plancher finale est inférieure à la SPH initiale, elle doit être entièrement affectée à des sous-destinations relevant de la SPH.

3/ Les dispositions particulières applicables dans le secteur de développement de l’habitation

Dans le secteur de développement de l’habitation, les surfaces initialement occupées par les destinations liées à la fonction économique (SPE) ne doivent pas augmenter. La règle du précédent PLU autorisant un accroissement de 10% de la SPE dans certaines situations (quand la SPH initiale était nulle et lorsque, sur le terrain, la surface de plancher totale après travaux dépassait la surface de plancher initiale) n’a pas été reconduite telle quelle.

Toutefois, afin de tenir compte de l’avis de l’Etat et des nombreuses remarques lors de l’enquête publique et afin de faciliter l’intégration de logements au sein d’immeubles de bureaux, une augmentation de 10% maximum de la SPE est désormais admise uniquement à condition que l’opération intègre la création de locaux destinés à l’habitation d’une surface supérieure ou égale à la SPE créée, avec un minimum de 500 m² de SDP, sur le même terrain.

Il faut noter également que le PLU reconduit la disposition qui prévoit que la SPH ne s’applique pas lorsque le projet bénéficie déjà d’une autorisation au titre du changement d’usage des locaux (art. L. 631-7 et s. CCH).

Une autre disposition spécifique est prévue dans ce secteur. Elle fait l’objet d’un paragraphe particulier du fait de son caractère innovant dans le PLUb.

II. UNE INNOVATION : LA RÈGLE DE LA MIXITÉ FONCTIONNELLE

Le PLU révisé intègre des obligations renforcées en faveur du développement de l’habitation et introduit dans ce cadre une nouveauté : la règle de la mixité fonctionnelle sur le fondement de l’article  R. 151-37 du Code de l’urbanisme qui autorise les auteurs du PLU, afin d’assurer la mise en œuvre des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, à prévoir dans le règlement des dispositions en vue de « définir des règles permettant d’imposer une mixité des destinations ou sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ».

Cette règle consiste en une obligation d’intégrer une part d’habitation dans les projets de construction neuve, de restructuration lourde, d’extension ou de surélévation comportant une surface de bureau significative. Cette obligation s’applique aux opérations immobilières d’au moins 4 500 m² de SPE projetée, à hauteur de 10 % de la surface totale dédiée à l’habitation, avec un minimum de 500 m².

Cette règle vise à mobiliser les transformations du parc de bureau existant au profit de la promotion de l’habitation.

Les surfaces en rez-de-chaussée situées dans la bande de constructibilité principale et en sous-sol ne sont pas prises en compte afin de ne pas interférer avec les objectifs relatifs notamment à l’animation des rez-de-chaussée et au développement des espaces de logistique urbaine.

Afin de satisfaire à ces objectifs tout en assurant une certaine souplesse d’application de ce dispositif, cette nouvelle disposition ne s’applique pas :

• aux opérations pour lesquelles la somme de la SPE finale et de la SPH finale est inférieure à 5 000 m² ;
• aux constructions existantes dont la configuration ou la situation sont strictement incompatibles avec la création de logement, notamment au regard de la sécurité, de la salubrité ou de la sûreté, notamment pour les immeubles des administrations publiques. Il s’agit ici de s’assurer de l’applicabilité de cette règle pour les bâtiments existants au regard de leur configuration initiale et de la compatibilité technique et d’usage entre les logements et les autres destinations du bâtiment ;
• aux terrains grevés d’un emplacement réservé en vue de la réalisation de certains types de logements, afin d’exclure en toute logique les sites identifiés par ailleurs pour la production de logements aidés dans le cadre du dispositif des emplacements réservés ;
• aux ensembles immobiliers ayant fait l’objet d’une décision de changement d’usage, prise après compensation réelle sur le fondement du quatrième alinéa de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, obtenue depuis moins de dix ans, à concurrence de la surface des locaux ayant fait l’objet de la décision de changement d’usage ;
• lorsque peut être prise en compte la transformation de SPE en Habitation, autorisée postérieurement au 1er janvier 2025 et achevée, de tout ou partie d’un autre immeuble situé à proximité, , dans le secteur de développement de l’habitation, portant sur une surface de plancher supérieure ou égale à la surface de plancher minimale des locaux relevant de la destination Habitation prescrite ci-avant. Le pétitionnaire qui fait la demande de prise en compte produit l’accord conclu avec le titulaire du permis de construire ou la non-opposition à déclaration préalable ayant autorisé cette transformation ainsi que le permis de construire ou la déclaration préalable. Les surfaces prises en compte ne doivent pas avoir déjà été prises en compte au titre de la présente disposition, ni servir ou avoir servi de compensation dans le cadre de la réglementation de changement d’usage.

III. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA MIXITÉ SOCIALE

1/ La règle de mixité sociale

En application de l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme, le règlement graphique du PLU a délimité des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements définis par le règlement, dans un objectif de mixité sociale.

Les règles applicables à ces secteurs sont exposées dans la sous-section UG.1.5.1 du règlement. Le lexique du règlement du PLU précise la définition des catégories de logements utilisées dans un objectif de mixité sociale : logement locatif social, logement locatif intermédiaire, logement en bail réel solidaire. Ces précisions concernent notamment la durée du conventionnement.

Ce dispositif développe et renforce les dispositions qui existaient déjà dans le précédent PLU, avec plusieurs évolutions principales :

• Une progression des taux de logements sociaux à réaliser par rapport au précédent PLU, en cohérence avec l’accroissement du taux communal objectif à l’horizon 2035, porté à 30% par le PADD ;
• Une sectorisation plus fine, permettant de moduler davantage la règle en fonction du diagnostic réalisé à l’échelle de l’IRIS. Le règlement graphique délimite désormais trois secteurs au lieu de deux précédemment : la zone non déficitaire en logement social (plus de 30% de logements sociaux), la zone de déficit en logement social (de 10 à 30% de logements sociaux) et la zone d’hyper déficit en logement social (moins de 10% de logements sociaux) ;
• L’introduction du logement en Bail Réel Solidaire dans les règles applicables à la zone non déficitaire.
• Un abaissement du seuil de déclenchement de la règle à 500 m² SDP au lieu de 800 m² SDP dans le précédent PLU.

Le niveau des obligations est désormais le suivant :

• dans la zone non déficitaire en logement social : 30 % minimum en bail réel solidaire ;
• dans la zone de déficit en logement social : 35 % minimum en logement locatif social ;
• dans la zone d’hyper-déficit en logement social : 50 % minimum en logement locatif social.

La règle s’applique :

• aux constructions neuves et aux interventions suivantes sur les constructions existantes : restructurations lourdes, extensions, surélévations, changements de destination. En revanche, les réhabilitations ou les interventions plus limitées sur des immeubles existants n’entrent pas dans le champ de ce dispositif (par exemple les réalisations d’ascenseurs ou travaux dans les parties communes, ravalements, extensions de moins de 500 m² SDP, etc.) ;
• uniquement en cas de réalisation de surfaces destinées à l’habitation, conformément à l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme. Le dispositif n’apporte donc aucune contrainte à la réalisation d’équipements ou à l’aménagement de surfaces commerciales ou artisanales en rez-de-chaussée.
• aux surfaces issues de la mise en œuvre de la règle de mixité fonctionnelle telle que détaillée à la sous-section UG.1.4.1. Dans ce cas, la règle autorise par exception la réalisation des logements en bail réel solidaire. Le dispositif apporte donc une souplesse dans la mise en œuvre de la règle dans ces secteurs déjà concernés par d’autres dispositions réglementaires relatives au logement.

Par souci de cohérence avec l’objet de la règle, elle ne s’applique en revanche pas aux constructions neuves relevant de la sous-destination Hébergement affectée en totalité à des logements locatifs sociaux, qui sont produites sous la forme de résidences gérées en monopropriété par des opérateurs spécialisés. Une exception est également introduite en faveur des opérations de restructuration lourde, de surélévation ou d’extension des ensembles immobiliers existants comportant exclusivement des logements locatifs sociaux, situés dans la zone non déficitaire en logement social, dont les modes de conventionnement et de financement ne sont pas compatibles avec une transformation partielle en BRS, ce qui risquerait de bloquer la transformation de ce parc de logement à fort potentiel de rénovation et de transformation. De la même façon, afin d’éviter la production de logements sociaux ou en BRS entraînant des coûts de gestion et des charges trop élevés au regard des niveaux de revenus des populations ciblées, les Immeubles de Grande Hauteur de plus de 50 mètres ont été exclus de ce dispositif.

2/ Les emplacements réservés en vue de la réalisation de certains types de logements

En application des articles L. 151-41, L. 152-2 et R. 151-38 du Code de l’urbanisme, des emplacements réservés (ER) en vue de la réalisation de programmes de logements ont été inscrits dans le PLUb dans un objectif de mixité sociale.

Le PLU précédent comportait 422 emplacements réservés avec différents types d’obligations en faveur du logement et du logement social. Entre 2006 et 2020, 116 emplacements réservés ont été mobilisés, soit 27%, pour la production de 10 850 logements dont 8 300 logements sociaux.

Dans le cadre de la révision, la liste des emplacements réservés en vue de la réalisation de logements a été définie au moyen d’une analyse multicritères réalisée sur l’ensemble des 73 000 parcelles parisiennes, qui a permis de dresser une première liste de 3 000 parcelles potentielles, et de retenir à l’issue des travaux préalables à l’arrêt du PLU environ 600 nouveaux emplacements, soit 0,8% des parcelles parisiennes. Cette analyse a reposé sur les critères suivants, qui ont constitué un faisceau d’indices permettant d’évaluer la faisabilité de la transformation en logement :

• Trois critères cumulatifs, qui concernent l’ensemble des parcelles retenues :
  • Une superficie de terrain au moins égale à 100 m² ;
  • Une capacité de réalisation sur la parcelle d’au moins 500 m² de surface de plancher à destination du logement. Cela suppose pour les immeubles existants qui ne présentent pas de potentiel de constructibilité résiduelle, qu’ils ont été jugés adaptés à la transformation en logement.
  • Un statut de propriété en monopropriété ou petite copropriété. Il est précisé que la nature ou l’identité du propriétaire n’a pas été prise en compte, sauf pour les quelques propriétaires institutionnels avec lesquels la Ville travaille de longue date sur des grands projets (RATP, SNCF, État…) déjà identifiés.
• Des critères non cumulatifs, qui concernent chacun uniquement une partie des parcelles retenues :
  • Une destination actuelle majoritaire en garages, bureaux et activités avec un minimum de 900 m² de SDP d’activités existant ;
  • Une proportion importante de logements vacants identifiés au moyen de la base de données occupation de l’APUR ;
  • Un potentiel de constructibilité résiduelle, notamment (mais pas exclusivement) pour des immeubles déjà occupés par du logement mais qui peuvent permettre d’en développer davantage ;
  • L’exclusion de constructions récentes.

L’activité exercée au sein des immeubles a été prise en compte pour cibler des immeubles d’activités de bureau, sans toutefois une distinction plus fine de la nature de ces activités qui sont sans incidence sur l’adaptation de l’immeuble à la transformation en logement.

Sur cette base, les services de la Direction du Logement et de l’Habitat, de la Direction de l’Urbanisme et de l’APUR ont mené un examen systématique de l’ensemble des parcelles identifiées, afin d’apprécier leur potentiel de mutation et de réalisation de logements, dans le cadre de commissions techniques.

Par la suite, dans le cadre de l’instruction des contributions à l’enquête publique, un réexamen systématique des 301 emplacements réservés ayant fait l’objet d’une contestation dans le cadre de l’enquête publique a été mené et a donné lieu à une analyse par des architectes de la Direction du Logement et de l’Habitat et d’Assistants à Maîtrise d’ouvrage accompagnant la Ville dans l’élaboration du PLU. Chaque emplacement réservé fait l’objet d’un examen reprenant l’étude des éléments de description de la parcelle et d’opportunité d’une opération de logement, en fonction :

1. De la nature du bâti existant,
2. De l’épaisseur des bâtiments,
3. De leur implantation sur le terrain,
4. Des arguments techniques mis en avant par les contributeurs.

Au terme de ce processus, le PLU bioclimatique comporte 491 nouveaux emplacements réservés, majoritairement situés dans les arrondissements les plus déficitaires en logements sociaux (8^ème, 16^ème, 17^ème, 9^ème et 15^ème), ce qui porte le total à 828.

Les propriétaires des terrains concernés peuvent exercer le droit de délaissement mentionné aux articles L. 152-2 et L. 230-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

Dans ces emplacements réservés, tout projet de construction neuve, restructuration lourde, extension, surélévation ou changement de destination ou de sous-destination doit affecter une part de sa surface de plancher à la destination Habitation. Cette surface doit en outre comporter une proportion déterminée de logement locatif social ou de logement en bail réel solidaire.

Ces emplacements réservés sont repérés aux documents graphiques du règlement sous la légende LS ou BRS, suivie de deux nombres fixant les obligations à respecter :

• les lettres LS indiquent qu’il s’agit d’un emplacement réservé en vue de la création de logement locatif social ;
• les lettres BRS indiquent qu’il s’agit d’un emplacement réservé en vue de la création de logement en bail réel solidaire ;
• le premier nombre indique le pourcentage minimal relevant de la destination Habitation que doit comporter la surface de plancher soumise à obligation de programme ;
• le second nombre indique le pourcentage minimal de logement locatif social ou de logement en bail réel solidaire que doit comporter la surface de plancher soumise à obligation de programme ;
• lorsque la légende LS ou BRS est suivie d’un astérisque, les obligations attachées à l’emplacement réservé sont définies dans l’annexe V du tome 2 du règlement écrit.

La surface de plancher soumise à obligation de programme est la surface de plancher totale du projet, après exclusion :

a – des surfaces situées en rez-de-chaussée dans la bande de constructibilité principale et des surfaces en sous-sol ;

b – des surfaces relevant de la destination Équipements d’intérêt collectif et services publics ;

c – des locaux affectés aux équipements de logistique urbaine liés à la mise en œuvre d’un périmètre de localisation d’équipement, dans la limite de la surface minimale prescrite à l’Annexe IV du tome 2 du règlement écrit, ou mentionnés par une OAP sectorielle (texte ou schéma d’aménagement) ;

d – des locaux bénéficiant de l’une des protections définies aux sous-sections UG.1.4.2 à UG.1.4.6 (protection du commerce et de l’artisanat, sites de protection des activités productives urbaines, sites de protection des incubateurs, pépinières d’entreprises et hôtels d’activités, sites de protection des activités relevant de l’économie sociale et solidaire, sites de protection de l’agriculture urbaine).

Dans les emplacements réservés imposant 100 % d’Habitation, les surfaces indiquées au b – ci-avant incluent uniquement :

• les surfaces de plancher relevant de la sous-destination Locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés ;
• les surfaces de plancher relevant de la destination Équipements d’intérêt collectif et services publics et programmées par un périmètre de localisation d’équipement grevant le même terrain ou mentionnées par une OAP sectorielle (texte ou schéma d’aménagement) ;
• les autres surfaces de plancher relevant de la destination Équipements d’intérêt collectif et services publics et situées au premier étage et au rez-de-chaussée hors de la bande de constructibilité principale.

Lorsque la règle impose la réalisation d’une part minimale de logement locatif social (légende LS), le reste de la part minimale de surface de plancher des locaux destinés à l’Habitation est obligatoirement affecté au logement en bail réel solidaire, au logement locatif intermédiaire ou au logement locatif social, à l’exclusion du logement libre.

Lorsqu’il est imposé la réalisation d’une part minimale de logement en bail réel solidaire (légende BRS), cette part peut être réalisée, pour 40 % au maximum, en logement locatif social ou en logement locatif intermédiaire.

Ces dispositions ne s’appliquent pas aux immeubles appartenant à l’État ou à l’un de ses établissements publics, dès lors qu’ils demeurent affectés à une mission de service public.

Michèle Raunet

Notaire associée, directrice générale Cheuvreux