Dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire, le régime juridique des constructions en saillies sur le domaine public donne lieu à examen, tant au regard du droit de l’urbanisme qu’au regard du droit de propriété. En d’autres termes, le pétitionnaire qui souhaite construire en surplomb d’un terrain ne lui appartenant pas doit, à la fois, vérifier que son projet respecte les dispositions légales et réglementaires en matière d’urbanisme et veiller à être autorisé par le propriétaire ou gestionnaire du fond voisin à surplomber celui-ci. Dans une décision en date du 23 novembre 2022, le Conseil d’État apporte des précisions utiles sur la composition des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme pour des projets comportant des éléments en surplomb du domaine public.
Dans cette l’affaire, en 2019, le maire de La Baule-Escoublac a délivré à une société civile de construction vente un permis de construire un immeuble collectif comprenant six logements avec des balcons en saillie sur le domaine public et des locaux commerciaux, après démolition d’un bâtiment. En 2020, un permis de construire modificatif a été délivré. A la suite d’un recours en annulation des autorisations d’urbanisme, le Tribunal administratif de Nantes constatant l’existence de vices, a, par application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, sursis à statuer et imparti à la société et à la commune un délai de quatre mois pour justifier de la délivrance d’un permis de construire de régularisation.
Saisi en cassation, le Conseil d’État est, entre autres, interrogé sur le point de savoir si, en cas de construction en saillie sur le domaine public, le dossier de demande de permis de construire doit obligatoirement comporter une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public. Pour écarter cette obligation, le Tribunal administratif s’était fondé sur la circonstance qu’en l’espèce « les balcons en surplomb du domaine public prévus par le projet n’avaient pas pour effet de compromettre l’affectation au public du trottoir qu’ils surplombent et n’excédaient pas, compte tenu de la faiblesse du débord et de l’élévation par rapport au sol, le droit d’usage appartenant à tous ». Ce raisonnement a été condamné par le Conseil d’État qui rappelle qu’il résulte de l’article R* 431-13 du Code de l’urbanisme que « lorsqu’un projet de construction comprend des éléments en surplomb du domaine public, le dossier de demande de permis de construire doit comporter une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire de ce domaine ». La Haute juridiction en déduit qu’il n’appartient pas aux juges du fond de rechercher si le projet peut légalement être poursuivi au regard des règles de la domanialité mais simplement de vérifier si le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme, dès lors qu’il s’agit d’un projet portant sur une dépendance du domaine public, comporte la pièce requise par l’article R* 431-13 du Code de l’urbanisme.
Une construction en surplomb respectant les dispositions du PLU …
La notion de saillie renvoie à toute partie, élément ou ouvrage d’aménagement accessoire d’une construction qui dépasse l’alignement, la toiture ou le gabarit-enveloppe tels que des balcons, des marquises ou des débords de toitures. S’agissant particulièrement du domaine public routier, notons qu’en application de l’article L. 112-5 du Code de la voirie routière « aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l’alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies. ». Partant, par principe la réalisation d’ouvrage en surplomb du domaine public routier est interdite, toutefois, en application de l’article R* 112-3 du code précité « des arrêtés portant règlement de voirie […], fixent les dimensions maximales des saillies autorisées ». En outre, pour des motifs principalement architecturaux, il n’est pas rare que les règlements des plans locaux d’urbanisme (PLU) comportent des dispositions de nature, soit à interdire, soit à limiter la surface ou la profondeur des saillies autorisées.
A titre d’illustration, le règlement de voirie de Paris renvoie aux dispositions du PLU, lequel admet les saillies en surplomb du domaine public sous certaines conditions, encadrant notamment leur emprise par rapport à l’alignement ou à la limite de fait de la voie en fonction de la largeur de cette voie et à partir d’une certaine hauteur au-dessus du trottoir (cf. article UG.11.2.1 du règlement du PLU de Paris). Néanmoins, pour les saillies sur voies, les auteurs du PLU ont réservé aux services instructeurs la faculté d’un refus si « par leur aspect, leur importance ou le traitement proposé, elles sont incompatibles avec l’aspect général de la voie ; une attention particulière doit être portée au bon aspect de leur sous-face ».
Bien qu’elle puisse être dispensée de formalité par exception à l’article L. 421-1 du Code de l’urbanisme pour les constructions nouvelles ou en application de l’article R* 421-13 du même code pour les travaux réalisés sur les constructions existantes, la réalisation de saillie en surplomb du domaine public doit être conforme aux règles d’occuper et d’utiliser les sols. Lorsqu’elle est soumise à autorisation d’urbanisme, le pétitionnaire doit joindre au dossier une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public surplombé.
… peut faire l’objet d’une autorisation d’urbanisme accordée sur la base d’un dossier comportant une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public…
A l’occasion de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, les constructions en surplomb du domaine public peuvent donner lieu à des prescriptions spéciales sur la base de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme (cf. Règlement national d’urbanisme) ou des dispositions des documents locaux d’urbanisme.
En outre, il résulte de la lettre de l’article R* 431-13 du Code de l’urbanisme que, dès lors qu’un projet de construction soumis à autorisation d’urbanisme nécessite l’occupation du domaine public, le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme, pour être complet, doit « doit comporter une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire de ce domaine ». Le juge administratif, à l’occasion de contentieux, a pu apporter des précisions sur la nature de la pièce en question. Ainsi, si par une application combinée des articles L. 112-5 et R* 112-3 précités, le titre d’occupation du domaine public viaire par des saillies peut découler d’un règlement de voirie, il ressort toutefois d’un jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 7 janvier 2021, que « l’accord du gestionnaire de domaine public est requis de manière expresse lorsque le projet de construction comporte un surplomb au-dessus d’une dépendance du domaine public ». A cet égard, le juge administratif considère que faute pour le dossier de demande de comporter un tel accord, le permis de construire, délivré sur la base d’un dossier incomplet, est entaché d’illégalité. Dans cette affaire, il était question du règlement de voirie de Paris. En 2012, la Ville a introduit une disposition particulière dans son règlement de voirie prévoyant que « L’occupation du domaine public routier par des surplombs de constructions est autorisée dès lors que ceux-ci sont conformes aux dispositions du PLU ». Puis, en 2015, la lettre a été sensiblement modifiée de sorte que « L’occupation du domaine public routier par des surplombs de constructions, peut être autorisée dès lors que ceux-ci sont conformes aux dispositions du PLU ». Le Tribunal administratif en a déduit que ledit texte ne pouvait plus être considéré comme une base légale suffisante à l’occupation du domaine public par des saillies. Par conséquent, il a considéré qu’il était nécessaire pour le pétitionnaire de justifier d’un accord exprès dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire. En pratique, à Paris, il convient de solliciter un accord exprès de la Direction de la voirie. A noter par ailleurs, qu’il résulte d’une application souple de la jurisprudence Danthony, que cette pièce exprimant l’accord du gestionnaire peut être fournie durant l’instruction de la demande de permis de construire (CAA Lyon, 12 février 2019, n° 17LY03134, Mme F.B et autres c/ Commune de Chalon-sur-Saône).
L’arrêt très récent du Conseil d’État précise l’office des juges du fond saisis d’un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d’urbanisme indiquant qu’il ne leur appartient ni de vérifier que le projet n’a pas pour effet de compromettre l’affectation du domaine public surplombé, ni de contrôler que le projet n’excède pas le droit d’usage appartenant à tous. Une décision rendue le même jour (CE 23 novembre 2022, n° 449443) précise que le juge, saisi d’un moyen tiré de ce que des pétitionnaires n’avaient pas qualité pour déposer une demande de permis de construire incluant des aménagements sur le domaine public, ne peut se fonder sur l’absence de déclassement et de transfert de la propriété de la parcelle concernée pour leur refuser cette qualité.
Ces deux décisions du même jour bornent l’office du juge administratif. En effet, les juges du Palais Royal considèrent que celui-ci doit uniquement constater qu’un accord exprès du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public a été joint au dossier de demande, et ce, même si le pétitionnaire n’utiliserait pas le domaine public dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous.
… pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire de ce domaine.
Enfin, bien que les deux autorisations soient étroitement liées, le permis de construire ne peut valoir à lui seul autorisation d’occuper au regard des règles de la domanialité publique, quand bien même il serait définitif. Rappelons qu’en application de l’article 552 du Code civil, la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. Partant, pour surplomber un fond ne lui appartenant pas, le maître de l’ouvrage doit y être habilité par son propriétaire ou son gestionnaire, en sus de l’autorisation qui serait requise au titre de la règlementation d’urbanisme. Dès lors, en principe, aux termes de l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ». S’agissant plus précisément du domaine public viaire, l’article L. 113-2 du Code de la voirie routière et l’article L.113-2 du Code de la construction et de l’habitation précisent que toute construction en saillie empiétant sur la voie publique fait l’objet d’une permission de voirie et qu’une construction édifiée en infraction de cette disposition peut être sanctionnée par une démolition. En conséquence, lorsqu’un ouvrage surplombe le domaine public, la réalisation des travaux exige une autorisation d’occupation privative du domaine. Laquelle demeure, comme toute autorisation d’occupation temporaire du domaine public, précaire et révocable. L’autorisation d’occupation étant attachée au bâtiment, elle devient en principe caduque en cas de démolition.
Sur la justification du titre en tant que tel, il semble aujourd’hui nécessaire de solliciter la délivrance d’un accord exprès du gestionnaire de voirie et/ou une convention d’occupation en cas de surplomb du domaine public avant le dépôt de la demande de permis et ce même si le règlement de voirie prévoit expressément qu’il vaut titre d’occupation du domaine public. On relèvera que pour « sécuriser les opérations de revente », certains règlements prévoient, comme celui de la ville de Paris, que « cette autorisation est attachée au bâtiment ». Par ailleurs, ce même règlement de voirie prévoit qu’« en cas de démolition de celui-ci, l’autorisation d’occupation du domaine public devient caduque. Cependant, en cas de reconstruction à l’identique après sinistre, conformément aux dispositions du code de l’urbanisme et du PLU, l’autorisation d’occupation peut être reconduite. »
Il appartient donc au maître de l’ouvrage d’engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public avant le dépôt de la demande de permis de construire et au gestionnaire du domaine public surplombé de vérifier que l’occupation objet de la demande est compatible avec l’affectation dudit domaine et les exigences du règlement de voirie. Étant enfin précisé que certaines collectivités préfèrent imposer soit des servitudes de surplomb du domaine public soit des déclassements en volumes des débords de construction à la suite d’un état descriptif de division en volume.
Isabelle Arnold, Directrice générale adjointe Cheuvreux Nice
Clotilde Le Sommer, Lab Cheuvreux
