En décembre dernier, le Sénat a déposé une proposition de loi « pour une mise en œuvre du ZAN plus équitable, plus efficace et plus apaisée » avec pour ambition de concilier la sobriété foncière et le développement des territoires. Après avoir été initiée dans le cadre d’une procédure accélérée, la présente proposition de loi a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire (CMP) le 6 juillet dernier, avant d’être définitivement adoptée par le Parlement et publiée au Journal officiel du 21 juillet.
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a instauré l’objectif de diviser par deux le rythme d’artificialisation sur la décennie à venir par rapport à la décennie passée afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 dit « Objectif ZAN ». Ces objectifs de réduction de l’artificialisation des sols doivent désormais être intégrés dans les documents de planification régionale puis déclinés dans les documents locaux d’urbanisme.
En décembre dernier, le Sénat a déposé une proposition de loi « pour une mise en œuvre du ZAN plus équitable, plus efficace et plus apaisée » avec pour ambition de concilier la sobriété foncière et le développement des territoires. Après avoir été initiée dans le cadre d’une procédure accélérée, la présente proposition de loi a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire (CMP) le 6 juillet dernier, avant d’être définitivement adoptée par le Parlement et publiée au Journal officiel du 21 juillet.
Ce texte, que l’on peut qualifier de compromis, s’inscrit dans un contexte général de discussions houleuses et de remises en cause par les élus locaux des modalités d’application de l’objectif ZAN depuis l’entrée en vigueur de la loi Climat et de ses décrets d’application. Les élus locaux déploraient notamment le calendrier très contraint ainsi qu’un manque de visibilité sur les règles concrètes applicables.
Cette loi est axée sur la différenciation tenant aux spécificités des territoires et la lutte contre les inégalités dans la mise en œuvre des objectifs en défaveur des territoires ruraux. Les sénateurs ont souhaité que soit préservé le rôle central de la région et des autres collectivités territoriales dans la mise en œuvre des objectifs de sobriété foncière, autrement dit, ils souhaitaient que soient renforcés le dialogue territorial et la gouvernance décentralisée pour une meilleure prise en compte des spécificités des territoires.
Notons tout d’abord l’adoption d’un nouveau calendrier pour intégrer les objectifs de réduction de l’artificialisation dans les documents de planification et d’urbanisme. Le délai pour la mise en conformité est allongé de 9 mois pour les documents de planification – Sraddet, SAR, PADDUC, SDRIF (février 2024 à novembre 2024) – et de 6 mois pour les autres documents d’urbanisme – les SCOT (août 2026 à février 2027) et les PLU/PLUi (août 2027 à février 2028).
Par ailleurs, la notion de « grands projets » s’est trouvée au cœur des débats en CMP. Sont considérés comme « grands projets », recensés par arrêté ministériel, les projets d’envergure pour la souveraineté économique nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur, de sorte que leur incidence foncière ne pèsera pas sur les enveloppes de droits à construire allouées aux collectivités territoriales dans l’objectif de réduction de consommation des ENAF (première tranche de 10 ans). Leur impact foncier sera décompté d’un forfait national dédié de 12 500 ha pour l’objectif ZAN 2050. L’enjeu autour de cette notion de « grands projets » était d’autant plus prégnant pour les élus locaux depuis l’adoption récente de la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables et de celle relative à l’accélération des procédure liées à la construction de nouvelles installations nucléaires. A cet égard, une commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols est créée, laquelle pourra être saisie pour émettre un avis simple en cas de désaccord sur la liste des projets d’ampleur nationale ou européenne d’intérêt général majeur ou pour émettre des propositions sur la mise en œuvre du ZAN.
Au surplus, les projets d’envergure régionale, lorsqu’ils sont mutualisés au niveau de la région, pourraient être décomptés à l’échelle régionale : sont notamment visés les aménagements, équipements et logements directement liés à la réalisation d’un projet d’envergure nationale ou européenne.
Ensuite, la CMP conclusive a consacré le « droit au projet », via une garantie de développement territorial minimal de 1 hectare pour chacune des communes, afin de corriger un processus mathématique jugé trop “vertical”. Ce « droit à l’hectare » protège la capacité de chaque commune – couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 – à assurer son développement notamment en lui garantissant une « surface minimale de développement communal » de consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers (ENAF), indépendamment de tout critère de densité. Grâce à cette « garantie rurale universelle », la mise en œuvre du ZAN ne devrait pas geler le développement des communes, notamment de celles qui ont consommé peu de foncier au cours de la dernière décennie.
Soulignons également que le texte accorde aux communes, dans l’attente de l’évolution de leur document d’urbanisme, un droit de préemption au profit des secteurs prioritaires à mobiliser présentant un potentiel foncier majeur pour favoriser l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation. Initialement proposé par le Sénat puis écarté par l’Assemblée nationale, ce droit de préemption est considéré comme une extension du droit de préemption urbain.
En outre, les collectivités bénéficient d’un droit de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’ENAF qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’évolution.
Enfin, pour les communes littorales, le texte prévoit que les surfaces disparues sous l’effet de l’érosion côtière seront considérées comme renaturées.
Plusieurs décrets d’application, nécessaires à la mise en œuvre complète du ZAN, sont attendus pour la rentrée, parmi lesquels un décret ayant pour objet la mise en œuvre de l’objectif ZAN dans les documents de planification d’urbanisme (actuellement en consultation publique), un décret relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols, un décret sur le sort des bâtiments agricoles après 2031, ainsi qu’un décret portant sur la composition et les modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols (actuellement en consultation publique).
Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires
