À l’occasion d’un projet d’extension de l’hôtel Cheval Blanc à Courchevel, le Conseil d’État opère un revirement de jurisprudence. Il abandonne le principe selon lequel le déclassement portait désaffectation en matière de domaine public routier et réaffirme qu’un bien ne peut être déclassé que s’il a préalablement cessé d’être affecté à l’usage du public ou à un service public. Cette exigence s’applique également aux accessoires de la voirie, comme les talus ou murs de soutènement. Une décision cohérente avec les dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques, mais qui soulève des difficultés pratiques pour les opérations d’aménagement.
L’agrandissement de l’hôtel restaurant Cheval Blanc à Courchevel est l’occasion pour le Conseil d’Etat de préciser les conditions de sortie d’un bien du domaine public.
Afin de permettre cet agrandissement, la société propriétaire a acquis, d’une part, d’un propriétaire privé un chalet voisin situé de l’autre côté de la rue et, d’autre part, de la commune de Courchevel des parcelles contiguës à ce chalet situées dans un virage et comprenant des talus soutenant la voirie. Ces nouvelles emprises avaient vocation à recevoir une nouvelle construction de plus grande ampleur reliée à l’hôtel restaurant existant par un tunnel passant sous la voirie.
Par délibération du 24 septembre 2019, le Conseil municipal de Courchevel a prononcé le déclassement des parcelles communales situées dans le virage et prononcé le déclassement par anticipation du volume correspondant audit tunnel. Une élue d’opposition a alors formé un recours afin d’obtenir l’annulation de cette délibération et des autres décisions communales afférentes à cette vente.
Déboutée de ses demandes en première instance, la requérante a interjeté appel. Par un arrêt n° 23LY00783, 23LY00784, 23LY00785 du 19 décembre 2024, la Cour administrative d’appel de Lyon a rejeté le recours.
Cet arrêt a notamment retenu, à propos du déclassement par anticipation, que le choix de la personne publique d’opter pour une désaffectation différée n’est pas subordonné à la démonstration par cette dernière de l’impossibilité de procéder à sa désaffectation immédiate et que l’absence de mention dans la délibération l’approuvant de la clause résolutoire, dont la pénalité doit faire l’objet d’une provision, est sans incidence sur sa légalité. Cette question des conditions légales de l’utilisation du déclassement par anticipation fait débat et les praticiens espéraient que ce pourvoi en cassation serait pour la Haute Juridiction l’occasion de clarifier l’emploi du dispositif. Le Conseil d’Etat n’a cependant pas jugé nécessaire de trancher ce point qui n’était pas directement soulevé dans les moyens de la requérante.
Mais ce n’était pas le seul point de droit en débat : la Cour avait également retenu, à propos des talus, que même s’ils « n’avaient pas cessé dans les faits d’être affectés à un usage public et comportaient des talus de protection et de soutènement les rendant pour partie indissociables du domaine public routier, ces circonstances sont sans influence sur la légalité de la délibération, une décision de déclassement portant par elle-même désaffectation ». La position de la Cour administrative d’appel de Lyon s’appuyait sur une position jurisprudentielle ancienne considérant qu’une « décision de déclassement port[e] par elle-même désaffectation » en matière de domaine public viaire (CE 9 juillet 1997, Association de la forêt de la Caboche, n° 168852). Cette position a été justifiée notamment « par la particularité propre à la voirie publique, de laquelle il est difficile d’empêcher tout usage de fait par le public. L’exigence stricte d’une désaffectation de fait aurait pour conséquence de rendre impossible toute gestion de ces biens. Dans ces circonstances particulières, le déclassement peut valoir désaffectation, l’utilisation en fait ne révélant pas une affectation à l’usage du public » (G. Pellissier Obs. ss CAA Versailles, 23 mars 2006, n° 05VE00070, Commune Chesnay, Collectivités-Intercommunalité 2006, comm. 80). Sans compter qu’en matière de voirie, le déclassement suppose généralement une enquête publique préalable permettant de tenir compte des impacts à venir sur la desserte et la circulation.
Mais pour certains cette jurisprudence n’était pas justifiée (cf. not. C. Chamard-Heim, Le déclassement portant par lui-même désaffectation : plaidoyer pour un retour à l’orthodoxie domaniale, JCP A 2019 n° 2178). S’autant plus qu’avec l’entrée en vigueur du CG3P on devait tendre à une certaine uniformité des conditions d’entrée et de sortie dans le domaine public (objectif cependant partiellement atteint).
Par une décision du 6 juillet dernier, le Conseil d’Etat tranche ce point en revenant sur sa jurisprudence en matière de déclassement du domaine public viaire en considérant de façon générale que :
« une personne publique ne peut légalement procéder au déclassement d’un bien faisant partie de son domaine public que si, à la date de ce déclassement, ce bien a cessé d’être affecté à un service public ou à l’usage direct du public, que cette désaffectation résulte d’une situation de fait tenant à ce que le bien n’est plus matériellement mis à l’usage direct du public ou utilisé pour l’exercice d’un service public ou qu’elle procède de l’adoption d’un acte ayant eu pour objet ou pour effet de supprimer cette affectation. Ces règles s’appliquent au déclassement d’un bien d’une personne publique faisant partie du domaine public routier tel que défini par l’article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques, sauf en cas de reclassement dans le domaine public routier d’une autre personne publique ou, s’agissant d’une voie communale, de déclassement en chemin rural ».
Mais le Conseil précise également que cette solution vaut aussi pour des accessoires du domaine routier puisqu’il considère que les terrains ne pouvaient pas être regardés comme désaffectés dans la mesure où ils n’avaient « pas cessé d’être matériellement affectés à l’usage direct du public et qu’ils comporteraient des talus de protection et de soutènement les rendant pour partie indissociables de biens continuant de faire partie du domaine public routier ».
L’abandon du principe jurisprudentiel selon lequel le déclassement valait désaffectation ne se limite ainsi pas seulement aux emprises de la voirie où s’exerce la circulation du public mais également à ses accessoires qui peuvent avoir des fonctionnalités diverses avec des espaces de circulation et de stationnement (parcs de stationnement en surface ou souterrains, trottoirs, etc.) et des emprises nécessaires au maintien et à la sécurité de la voie (mur de soutènement, talus, aménagements de protection contre les éboulements sur la voie…).
Or, si une certaine orthodoxie semble rétablie s’agissant des emprises affectées à l’usage du public (en l’occurrence à la circulation terrestre), la position retenue par le juge s’agissant des accessoires était moins évidente. En effet, les accessoires du domaine public ne sont pas en eux-mêmes directement affectés : il s’agit selon l’article L. 2111-2 du CG3P de biens qui « concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ». Et comme certains auteurs avaient pu l’envisager, à leur endroit, il aurait pu être considéré que la mise en place d’une dissociabilité juridique et non matérielle, par le biais par exemple de servitudes réelles et perpétuelles au profit du domaine public garantissant son utilisation (v. par ex. : E. Fatôme, A propos de la consistance du domaine public immobilier, AJDA 2018 p. 928), eut été suffisante pour en prononcer le déclassement.
Ce n’est pourtant pas la solution retenue par le juge, appuyée par les conclusions de son rapporteur public Romain Victor pour qui en effet : « De deux choses l’une (…) : soit les parcelles constituaient de tels accessoires indispensables de la voie communale et elles ne pouvaient être déclassées sans porter atteinte à l’intégrité ou de la voie ou à son affectation à la circulation terrestre, soit ces parcelles ne constituaient pas de tels accessoires et il fallait alors s’interroger sur leur appartenance au domaine public général… et vérifier leur désaffectation préalable. »
Il n’y aurait donc pas place dans le raisonnement du juge pour une dissociabilité juridique de l’accessoire du domaine permettant son déclassement. Cela laisse cependant devant nous plusieurs interrogations :
- D’abord du point de vue théorique, car il faudra combiner cette solution avec celle qui permet de maintenir via des servitudes des ouvrages relevant du domaine public sur des terrains privés ou susceptibles d’être déclassés ;
- Ensuite du point de vue pratique car dans bien des cas les déclassements de certaines dépendances domaniales ne sont que partiels et des réseaux de servitudes réciproques sont institués pour permettre le fonctionnement des emprises que l’on a déclassées pour les valoriser, et celles que l’on a maintenues dans le domaine public.
Et tel est notamment le cas des projets immobiliers en limite de voies dont les éléments constructifs viennent en lieu et place d’un talus soutenant la voie. Ce sujet ne se limite donc pas aux routes de montagne… Quel que soit le relief, les opérations d’aménagement conduisent souvent à la création de talus temporaires pour soutenir les voies nouvelles dans l’attente des constructions édifiées en limite de voies par des promoteurs ou aménageurs.
Face à cette nouvelle situation juridique, quelles solutions pratiques ?
Deux hypothèses apparaissent envisageables afin de permettre un aménagement en limite de voirie sur des emprises de talus plus ou moins pérennes, selon qu’elles s’inscrivent dans un relief dénivelé ou dans le cadre d’une opération d’aménagement temporaire.
Première hypothèse : lorsque le mur de soutènement doit être réalisé après la vente du foncier voisin de la voie, la procédure de déclassement par anticipation de l’article L. 2122-1 du CG3P peut être envisagée.
Dans ce cadre, l’acte de vente comporte une condition résolutoire liée à la réalisation, par le promoteur, de la construction venant se substituer au talus dans sa fonction de soutien de la voirie. Ce n’est qu’à l’achèvement de cette construction, que la désaffectation du talus peut être regardée comme constatée, permettant ainsi de purger la condition résolutoire et de rendre la vente parfaite. Notons que la construction soutenant la voirie étant comprise dans la parcelle cédée à l’opérateur, une volumétrie devra être établie pour ne pas déclasser la partie de la future construction jouant ce rôle d’« accessoire » du domaine public et des servitudes devront être prévues pour gérer la coexistence d’un ouvrage public avec un immeuble privé. Mais cette solution évite la construction d’un ouvrage dédié et s’inscrit dans la continuité de la pratique antérieure.
Elle présente toutefois une difficulté financière importante, voire dirimante dans la mesure où en cas de non-désaffectation, même si celle-ci est à la main du promoteur qui réalise les constructions venant remplacer le talus, la vente est rétroactivement anéantie, en application de la clause résolutoire. Or, les établissements bancaires finançant les acquisitions de ces projets, notamment lorsqu’il s’agit d’achat de logements par les particuliers (prêts immobiliers, garantie financière d’achèvement), n’acceptent pas de prendre une garantie sur une assiette foncière grevée d’une condition résolutoire. Cette hypothèse sera donc parfois peu réaliste en pratique.
De plus, cette solution ajoute un surcoût fiscal à l’opération. En effet, l’acte constatant la non-réalisation de la condition résolutoire donne lieu à la perception d’une contribution de sécurité immobilière proportionnelle, liquidée sur le prix de vente toutes taxes comprises, au taux de 0,10 %. Il en est de même de l’acte constatant la réalisation de la condition résolutoire.
Seconde hypothèse : l’ouvrage de soutènement pourrait être réalisé sous le foncier public avant la vente du foncier voisin de la voirie. Dans cette hypothèse, l’aménageur public ou privé puis la collectivité publique qui se voit rétrocéder la voirie conservent là encore la propriété de l’emprise du mur de soutènement construit sur leur foncier mais la réalisation de ce mur peut se faire avant la réalisation du reste de l’opération ce qui permet alors de procéder ensuite à un déclassement ordinaire de l’emprise de l’ancien talus qui soutenait la voie, avant la vente du foncier voisin aux opérateurs privés.
Cette hypothèse présente l’avantage de sécuriser juridiquement l’opération : la cession de la parcelle constructible n’est plus conditionnée à un aléa de désaffectation ultérieure, ce qui la rend compatible avec un financement bancaire classique, y compris pour des programmes en accession. Elle implique en contrepartie la réalisation d’un ouvrage supplémentaire (mur de soutènement) – là où dans la première solution c’est la construction du programme dans son ensemble qui vient remplacer la fonction du talus – avec les coûts et délais afférents, ainsi que la définition précise des responsabilités respectives de l’aménageur et du promoteur en cas de recours au contrat mixte (répartition de la maîtrise d’ouvrage, garanties, calendrier des travaux).
Cette nouvelle position du Conseil d’Etat est sans doute plus fidèle à la lettre actuelle du code général de la propriété des personnes publiques. Toutefois, on peut regretter que le juge n’ait pas tenu compte des pratiques établies et de la possibilité de trouver des solutions juridiques (servitudes réelles et perpétuelles) garantissant l’affectation du domaine public tout autant que des solutions matérielles (maintien d’un talus ou création d’un mur dédié en lieu et place). Seul le législateur pourra désormais imaginer une autre solution.
CE 6 juillet 2026, n° 502005, Commune de Courchevel
Raphaël Léonetti (Notaire associé) et Romain Decompoix (Lab Cheuvreux)