Dans une décision du 2 juin 2023, mentionnée aux tables, le Conseil d’État apporte des précisions sur les incidences, pour le propriétaire, du changement de zonage de son terrain et, plus particulièrement s’agissant de l’usage d’un terrain nouvellement classé en zone agricole.
Dans cette affaire, un permis de construire est délivré en 1959 pour la construction d’un immeuble comprenant un atelier, des bureaux et des vestiaires-lavabos au rez-de-chaussée, ainsi que des appartements au premier étage. En 2013, la propriétaire du terrain consent un bail commercial à la société automobile de Provence appartenant au groupe Kéolis, pour un usage de bureaux, de dépôt et de parc de matériel et de véhicules. Après avoir constaté que l’utilisation de la construction et du terrain était contraire aux règles du plan local d’urbanisme de la commune approuvé en 2013, le maire en informe le preneur lui précisant que le terrain situé en zone agricole ne pouvait plus être utilisé pour le stationnement des bus et autres véhicules en lien avec son activité économique de transport. À la suite de la résiliation du bail à l’initiative de la société de transport, la propriétaire-bailleresse demande une indemnisation à la mairie en réparation du préjudice subi.
La mairie ayant rejeté sa demande, elle saisit le juge administratif de ses demandes indemnitaires. Déboutée en première instance puis en appel, la requérante se pourvoit en cassation devant le Conseil d’État.
Dans un premier temps, pour confirmer la position des juges du fonds, le Conseil d’État se fonde sur l’article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme [devenu L. 151-9] et rappelle qu’il résulte de ces dispositions que les règlements des plans locaux d’urbanisme peuvent fixer, au titre de l’affectation des sols, les usages qui peuvent en être fait ou la nature des activités susceptibles d’y être exercées.
En l’espèce, l’article 2 A du règlement du plan local d’urbanisme peut donc limiter l’affectation des sols dans la zone où se situe le terrain litigieux aux seules occupations ou constructions nécessaires aux biens d’exploitations agricoles.
Les conseillers rappellent le principe suivant lequel les droits acquis d’un permis de construire ne sauraient être affectés par les dispositions d’un PLU entrées en vigueur postérieurement à sa délivrance, tout en indiquant qu’en l’espèce, le permis se limitait à autoriser la construction du bâtiment susvisé sans viser l’exercice d’une utilisation particulière du terrain. Partant, le juge administratif considère que le changement de zonage, bien qu’ayant un impact sur l’utilisation du terrain dès lors que l’activité économique de la société de transport devient incompatible avec le PLU, ne porte aucunement atteinte au principe de non-rétroactivité des actes administratifs.
Dans un second temps, pour rejeter les demandes indemnitaires de la requérante, le Conseil d’État rappelle le principe posé à l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme selon lequel toute servitude d’urbanisme légalement instituée n’ouvre pas droit à indemnisation. Pour autant, il existe un régime spécial d’indemnisation pour rupture d’égalité devant les charges publiques qui trouve à s’appliquer lorsqu’il est porté atteinte à des droits acquis, quand est modifié l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain mais également « dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que son contenu, que le propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ».
Or, de jurisprudence constante, le juge fait une application très restrictive de ces dispositions à l’occasion de l’évolution du zonage d’un document d’urbanisme. Fidèle à sa jurisprudence en la matière, dans cette affaire, le juge considère que les droits tenus du permis de 1959 ne sont pas méconnus, par conséquent, la propriétaire ne pouvait être regardée comme supportant, du fait des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme, une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif poursuivi par la commune.
Cette solution, qui n’est pas nouvelle, permet de rappeler que la violation des règles du PLU est distincte de la violation du permis de construire. En effet, le juge administratif fait une distinction entre les droits acquis d’une autorisation d’urbanisme et le règlement du PLU qui peut fixer, au titre de l’affectation des sols, la nature des activités susceptibles d’y être exercées. Partant, le PLU peut évoluer et restreindre les activités autorisées dans une zone, indépendamment de la construction antérieurement autorisée.
