Par une décision rendue le 19 avril 2022, le Conseil d’État, statuant au titre d’une procédure de référé suspension, s’est prononcé sur les modalités d’exercice du droit de préemption urbain dans le cadre d’un bail à construction dit « à l’envers ».
Dans cette affaire, pour permettre la réalisation d’un port de plaisance à sec comprenant une petite zone d’activité sur deux terrains contigus, deux sociétés ont chacune conclu en 1988 avec les propriétaires concernés, un bail à construction par lequel elles s’engageaient à édifier et à entretenir les ouvrages du port.
Les deux baux étaient assortis d’une promesse de vente au profit des sociétés preneuses, comportant une option d’achat des terrains.
À la suite des levées d’option opérées par les sociétés, le notaire chargé d’instrumenter les ventes a établi deux déclarations d’intention d’aliéner (DIA). Chacune indiquait que le prix de vente ne portait que sur l’assiette foncière, dès lors que les acquéreurs envisagés, à savoir les sociétés preneuses à bail, étaient déjà propriétaires des constructions, en vertu du bail. Il était également précisé qu’en cas d’exercice du droit de préemption, la ville devrait payer non seulement le prix de vente du terrain au vendeur, mais également le prix des constructions, dont le montant était précisé dans les DIA, au profit des sociétés, sous forme d’indemnité.
Nonobstant les dispositions des DIA, le maire a préempté les deux terrains au seul prix du foncier, pour permettre la constitution d’une réserve foncière pour la réalisation d’une opération d’aménagement.
Le tribunal administratif a été saisi de recours pour excès de pouvoir assortis de référés-suspensions contre ces décisions de préemption. En juillet 2020, par deux ordonnances, le juge des référés a suspendu l’exécution des décisions de préemption, au motif notamment qu’en préemptant au seul prix du foncier, la commune avait dénaturé les termes des DIA.
À l’occasion de pourvois contre ces ordonnances de référés, les juges du Palais Royal ont considéré qu’il existait un doute sérieux quant à la légalité des décisions de préemption, justifiant la suspension de leur exécution. Bien que le Conseil d’État reconnaisse que la circonstance qu’une parcelle soit grevée d’un bail à construction ne fait pas, par elle-même, obstacle à l’exercice du droit de préemption, il estime en l’espèce que « la décision de préemption de la commune, prise à l’occasion de l’aliénation réalisée en exécution de cette stipulation des contrats de baux à construction, dès lors qu’elle emportait nécessairement, pour celle-ci, l’obligation de céder aux sociétés [X] et [Y] les parcelles visées par la déclaration d’intention d’aliéner, ne pouvait permettre de satisfaire à la nécessité, résultant de l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme, d’être exercée en vue de la réalisation d’une action ou opération d’aménagement ou, comme elle le mentionnait en l’espèce dans ses motifs, de la constitution d’une réserve foncière pour la réalisation d’une telle action ou opération ».
Notons que, pour l’heure, le jugement au fond de cette affaire n’a, à notre connaissance, pas encore été rendu.
Avant d’étudier plus précisément les apports de cette décision, il convient de revenir sur la notion de bail à construction à l’envers, ainsi que sur les modalités d’exercice du droit de préemption urbain dans le cadre d’un bail à construction.
Retrouvez l’analyse de Ségolène de la Rivière et de Clotilde Le Sommer dans leur article “Bail à construction “à l’envers” et paralysie du droit de préemption urbain” publié dans l’édition publique de Lexbase du 9 juin 2022 [avec l’aimable autorisation de l’éditeur]
CE 1ère et 4ème ch. réunies, 19 avril 2022, n° 442150, mentionné aux tables du recueil Lebon
