La section du contentieux du Conseil d’Etat a, par une décision du 26 juillet 2022, aligné le champ d’application matériel du permis de construire modificatif sur celui du permis de régularisation.
Le permis de construire modificatif est une autorisation d’urbanisme qui peut être demandée par le pétitionnaire pour faire évoluer son projet ou mettre en conformité l’autorisation d’urbanisme aux travaux réalisés (éventuellement, à la suite d’un arrêté interruptif de travaux ou d’une contestation de déclaration attestant l’achèvement et la conformité par l’autorité compétente).
Historiquement, un permis modificatif ne pouvait être demandé qu’à deux conditions (CE, Sect., 26 juillet 1982, n° 23604 ; CE 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, n° 374338) :
- Une condition temporelle : le permis de construire initial est en cours de validité et la construction n’est pas achevée.
- Une condition matérielle : les modifications ne remettent pas en cause la conception générale du projet initial tant par leur nature ou leur ampleur.
À la suite des réformes conférant de nouveaux pouvoirs au juge administratif, la place du permis de construire modificatif a évolué.
Dans un premier temps, son champ d’application a été amplifié. En effet, quand la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement puis l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme ont créé le pouvoir d’annulation partielle (art. L. 600-5 du code de l’urbanisme) et le sursis à statuer (art. L. 600-5-1 du code de l’urbanisme), la mise en œuvre de ces outils par le juge administratif ont donné la possibilité au pétitionnaire de déposer, dans un délai fixé par le juge, une demande de permis modificatif pour éviter soit, dans le cadre de l’annulation partielle, que cette annulation prenne effet, soit, dans le cadre du sursis à statuer, que l’annulation soit prononcée.
Dans un second temps, la loi Elan du 23 novembre 2018 a déconnecté le permis modificatif des mesures de régularisation. En remplaçant le terme « permis modificatif » par celui de « mesure de régularisation » dans le texte des articles L. 600-5 et L. 600-5-1, la loi a permis à la jurisprudence de donner aux mesures de régularisation un régime juridique propre.
Désormais, ainsi que l’a posé la Section du Conseil d’État dans son avis du 2 octobre 2020 (n°438318), les conditions du recours au permis de régularisation, sous réserve des conditions propres en matière d’annulation partielle, sont les suivantes :
- Une condition temporelle: par définition, le permis initial fait l’objet d’un recours et n’a ainsi pas un caractère définitif ; en revanche, le fait que le permis de construire soit ou non en cours de validité et que la construction soit ou non achevée est indifférent ;
- Une condition matérielle: le vice affectant la légalité du permis peut faire l’objet d’une mesure de régularisation, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Cette condition matérielle est donc plus large que celle applicable au permis de construire modificatif.
Ainsi, par l’effet de la loi Elan et de la jurisprudence, le permis de construire modificatif, alors même qu’il pouvait avoir aussi pour objet de régulariser une construction, avait un champ d’application profondément distinct des mesures de régularisation.
Certes, cela permettait de recentrer le permis de construire modificatif sur sa vocation originelle, qui est de permettre au pétitionnaire de faire évoluer son projet.
Néanmoins, si la différence de condition temporelle se justifiait puisque le permis modificatif intervient au stade pré-contentieux et la mesure de régularisation au stade contentieux, la différence de champ d’application matériel se comprenait plus difficilement en pratique.
C’est la raison pour laquelle la Section du Contentieux du Conseil d’Etat a, par une décision du 26 juillet 2022, aligné le champ d’application matériel du permis de construire modificatif sur celui du permis de régularisation, à l’occasion d’une affaire relative au projet de construction d’un ensemble immobilier de trois logements sur un terrain situé 21 rue de l’Ermitage, à Montreuil.
Le Conseil d’État juge alors que les deux conditions pour demander un permis de construire modificatif sont les suivantes :
- Une condition temporelle, qui reste inchangée : la construction autorisée par le permis de construire initial n’est pas achevée
- Une condition matérielle, qui est élargie: les modifications envisagées ne doivent pas apporter au projet initial un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.
Dès lors, la seule différence de champ d’application entre le permis de construire modificatif et les mesures de régularisation réside dans le critère temporel. Désormais, tant le premier que le deuxième peuvent permettre de revoir l’économie générale du projet sous réserve de ne pas y apporter un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Reste à savoir quelle est la différence pratique entre un bouleversement de l’économie générale d’un projet et un bouleversement qui changerait la nature d’un projet.
Au-delà de la clarification qu’apporte la décision du Conseil d’État, ce champ élargi du permis de construire modificatif offre une plus grande souplesse aux porteurs de projet.
