Suite à deux jugements du Tribunal administratif de Paris soumettant à agrément les activités hôtelières, la Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 mai dernier, considère que l’activité hôtelière ne constitue pas une activité commerciale et qu’en conséquence le dossier de demande de permis de construire n’a pas à comporter l’agrément prévu à l’article L. 510-1 du Code de l’urbanisme.
L’agrément des locaux d’activités en Ile-de-France est une autorisation administrative prévue par le Code de l’urbanisme, délivrée par l’État, le préfet de la Région Ile-de-France ou du département, dans le cadre de sa politique d’aménagement du territoire. Il s’agit d’une autorisation indépendante des autres procédures et autorisations d’urbanisme et d’aménagement.
Elle a pour objectif d’orienter les acteurs publics et privés du marché dans leur choix de localisation de leurs activités économiques, dans le but de veiller à assurer un équilibre entre les constructions destinées à l’habitation et celles destinées aux activités.
Son obtention conditionne la délivrance d’un permis de construire puisqu’il constitue une pièce du dossier de demande de permis de construire en application de l’article R. 431-16 du Code de l’urbanisme. L’agrément est régi par les dispositions des articles L. 510-1 et suivants et R* 510-1 et suivants du Code de l’urbanisme.
En application de l’article R* 510-1 du Code de l’urbanisme, en Ile-de-France, est soumise à agrément toute opération tendant à la construction, la reconstruction, la réhabilitation ou l’extension de locaux accueillant des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d’enseignement.
Jusqu’aux jugements du Tribunal administratif de Paris, la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT), qui instruit les demandes d’agrément, appliquait ces dispositions en se fondant sur la circulaire n° 96-38 du 14 juin 1996 qui complétait et précisait la procédure d’agrément.
Or, en application de cette circulaire, sont des activités commerciales « toutes les activités de vente, en gros ou au détail, y compris les activités de prestataires de services ayant la qualité de commerçants (agences bancaires, compagnies d’assurance, agences de voyages, agences immobilières, etc.) ainsi que les activités de distribution ou d’entreposage donnant lieu à achat et enlèvement de marchandises dans des locaux directement accessibles aux clients de l’entreprise ou de la société. L’activité hôtelière, qui consiste en la fourniture d’hébergement de plus ou moins courte durée et qui constitue, dans un certain nombre de cas, un complément utile au logement, n’est pas une activité commerciale au sens des articles L. 510-1 et R. 510-1 modifiés du code de l’urbanisme en dépit du régime juridique auquel l’exercice de cette activité est soumis. L’implantation d’hôtels n’entre donc pas dans le champ de l’agrément. »
Ainsi, la pratique s’est longtemps appuyée sur cette définition des activités commerciales, excluant les activités hôtelières du champ d’application de l’agrément, exprimée sans ambiguïté par la circulaire.
Cependant, par deux jugements, n° 2013641/4-2 du 10 janvier 2022 et n° 2105696 du 21 novembre 2022, le Tribunal administratif de Paris a considéré que la circulaire n’ayant pas été publiée était réputée abrogée et qu’un projet à destination d’hébergement hôtelier a pour objet une activité commerciale entrant dans le champ d’application de l’agrément.
En effet, aux termes des dispositions de l’article R. 312-8 du Code des relations entre le public et l’administration « Sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés ».
Ainsi, le Tribunal a appliqué ces dispositions à la circulaire du 14 juin 1996 qui ne figure pas sur le site mentionné par les dispositions précitées et considère alors qu’elle est réputée abrogée.
Par conséquent, les énonciations de cette circulaire ne peuvent justifier l’absence d’agrément dans le dossier de permis de construire du projet qui consiste en une extension d’un bâtiment destiné à l’hébergement hôtelier.
Selon ces deux jugements, les hôtels ont pour objet une activité commerciale entrant dans le champ d’application de l’agrément. Ainsi, faute de contenir cet agrément, le dossier de demande de permis de construire est incomplet en méconnaissance des dispositions de l’article R. 431-16 du Code de l’urbanisme.
Le Tribunal administratif, par le jugement avant dire droit du 21 novembre 2022, avait décidé de surseoir à statuer et de donner un délai de trois mois au bénéficiaire du permis de construire pour régulariser. Celui-ci a sollicité un agrément et a obtenu un permis de construire modificatif « de régularisation ». La requête a par conséquent était rejetée par le Tribunal.
En revanche, le jugement du 10 janvier 2022, décidant que l’arrêté de permis de construire était annulé, quant à lui, a fait l’objet d’un appel par le titulaire du permis et la Ville de Paris.
Ainsi, la Cour administrative d’appel de Paris a, par un arrêt du 17 mai dernier, considéré que « pour l’application des dispositions précitées [L. 510-1 du Code de l’urbanisme] dans leur rédaction issue de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, laquelle, ainsi qu’il résulte de son intitulé, a pour objet l’aménagement du territoire, l’activité hôtelière, qui est particulièrement dépendante de la demande et donc de son lieu d’implantation, ne constitue pas une activité de nature commerciale, au sens de ces dispositions, qui aurait nécessité un agrément. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que c’est à tort que le jugement attaqué s’est fondé sur ce motif, rappelé au point 8, pour annuler la décision contestée. ».
La Cour considère donc que pour l’application des dispositions de l’article L. 510-1 du Code l’urbanisme, l’activité hôtelière ne constitue pas une activité de nature commerciale nécessitant un agrément.
La motivation de la Cour ne se fonde pas sur l’application ou non de la circulaire de 1996 mais uniquement sur la nature de l’activité exercée qui ne constitue pas une activité de nature commerciale, celle-ci étant particulièrement dépendante de la demande et donc de son lieu d’implantation.
Une telle position est salutaire car s’agissant de l’activité hôtelière, il n’existe aucune dispense en fonction d’un certain seuil de m² de surface (article R* 510-6 du Code de l’urbanisme) ce qui aurait pour conséquence de soumettre à agrément cette activité dès le premier m² construit.
Cet arrêt n’est à ce jour pas définitif et il convient d’attendre que le délai de pourvoi en cassation soit expiré pour pouvoir considérer avec certitude que l’obtention d’un agrément pour les activités hôtelières n’est pas requise.
Affaire à suivre…
Valérie Gueguen
Lab Cheuvreux
CAA Paris 17 mai 2023, n° 22PA01155
